1 Въведение

Настоящият Доклад за конвергенцията е изготвен по искане за преглед по държави, представено от България на 25 февруари 2025 г. С изработването на този доклад ЕЦБ изпълнява изискването по член 140 от Договора за функционирането на Европейския съюз (по-нататък „Договора“) да докладва пред Съвета на Европейския съюз (Съвета на ЕС) по искане на държава – членка на ЕС с дерогация, „относно напредъка, постигнат от държавите членки с дерогация, в изпълнението на техните задължения във връзка с постигането на икономическия и паричен съюз“.^[1] Такова правомощие е дадено и на Европейската комисия, която също изготвя доклад, и двата доклада се представят едновременно на Съвета на ЕС. Докладът обхваща само България: другите държави членки с дерогация, т.е. Чехия, Унгария, Полша, Румъния и Швеция, ще бъдат разгледани в следващия редовен Доклад за конвергенцията през 2026 г. Дания, която има специален статут, няма да бъде включена в доклада за 2026 г., освен ако не поиска това.^[2]

В настоящия доклад ЕЦБ използва рамката, прилагана и в предишните ѝ доклади за конвергенцията. В него се проучва дали в България е постигната висока степен на устойчива икономическа конвергенция, съответства ли националното ѝ законодателство на Договорите и на Протокола относно Устава на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) и на Европейската централна банка (наричан по-долу Устава на ЕСЦБ) и изпълнени ли са законовите изисквания по отношение на Българската народна банка за превръщането ѝ в неразделна част от Евросистемата.

Прегледът на процеса на икономическа конвергенция е в тясна зависимост от качеството и пълнотата на основната статистическа информация. Съставянето и отчитането на статистическа информация не трябва да бъдат обект на политически съображения или намеса. Държавите – членки на ЕС, са приканени да разглеждат качеството и пълнотата на статистическата си информация като въпрос от първостепенна важност, да осигурят използването на подходяща система от проверки и контроли при нейното съставяне и да прилагат минимални стандарти в сферата на статистиката. Тези стандарти са от изключителна важност за засилване на независимостта, добросъвестността и отговорността на националните статистически институти и допринасят за укрепване на доверието в качеството на финансовата статистика на сектор „държавно управление“ (виж глава 5).

От 4 ноември 2014 г. е задължително всяка държава – членка на ЕС, чиято дерогация се отменя, да се присъедини към Единния надзорен механизъм (ЕНМ) най-късно от датата, на която приеме еврото.^[3] От тази дата всички права и задължения, свързани с ЕНМ, стават приложими към съответната държава. Затова е извънредно важно да бъде извършена необходимата подготовка. По-конкретно, банковата система на всяка държава членка, която се присъединява към еврозоната и съответно към ЕНМ, е обект на цялостна оценка.^[4] Понастоящем България е единствената държава членка, която участва в ЕНМ в рамките на тясното сътрудничество, установено с ЕЦБ като част от ангажимента на страната да се присъедини едновременно към банковия съюз и към валутния механизъм (ВМ II).^[5] Рамката за тясно сътрудничество с Българската народна банка влезе в сила на 1 октомври 2020 г., след като бяха изпълнени необходимите надзорни и законодателни предварителни условия. На тази дата ЕЦБ пое отговорност за: а) прекия надзор върху значимите институции в България, б) общите процедури за всички поднадзорни лица и в) наблюдението върху по-малко значимите институции, които продължават да са под надзора на националните надзорни органи. Банковият надзор на ЕЦБ и Българската народна банка си сътрудничат много тясно с цел осигуряване на гладкото интегриране на националния компетентен орган в ЕНМ.^[6]

Докладът е структуриран по следния начин. В глава 2 е описана използваната при проучването рамка за икономическа и правна конвергенция. Глава 3 съдържа кратък преглед по държави, в който са резюмирани основните резултати от проучването на икономическата и правната конвергенция на България. В глава 4 се разглежда по-подробно състоянието на икономическата конвергенция на България. Глава 5 представя обзор на показателите за конвергенцията и на статистическата методология, използвана за тяхното компилиране. В глава 6 се прави преглед на съвместимостта на националното законодателство на България, включително Устава на Българската народна банка, с членове 130 и 131 от Договора.

2 Аналитична рамка

2.1 Икономическа конвергенция

ЕЦБ използва обща аналитична рамка за проучване на състоянието на икономическата конвергенция в държавите – членки на ЕС, които имат за цел да приемат еврото. Общата рамка, последователно прилагана във всички доклади на Европейския паричен институт (ЕПИ) и на ЕЦБ за конвергенцията, се основава, първо, на разпоредбите на Договора и на прилагането им от страна на ЕЦБ по отношение на динамиката на цените, бюджетните салда и съотношенията на дълга, валутните курсове и дългосрочните лихвени проценти, както и на други фактори, свързани с икономическата интеграция и конвергенция. Второ, тя се основава на редица допълнителни ретроспективни и прогнозни икономически показатели, смятани за целесъобразни при по-подробното проучване на устойчивостта на конвергенцията. С течение на годините някои елементи на тази рамка бяха усъвършенствани. Базираният на всички тези фактори преглед на съответната държава членка предоставя също важна информация, която позволява да се гарантира, че интегрирането ѝ в еврозоната ще протече без сериозни трудности. В карета 1–5 по-долу са очертани правните разпоредби и са представени методологически подробности относно прилагането на тези разпоредби от страна на ЕЦБ.

Настоящият Доклад за конвергенцията е изготвен въз основа на принципите, залегнали в предишните публикувани от ЕЦБ доклади, с цел осигуряване на приемственост и равнопоставеност. По-конкретно, ЕЦБ (а преди това и ЕПИ) използва редица ръководни принципи при прилагането на критериите за конвергенция. Първо, отделните критерии се интерпретират и прилагат по строго определен начин. Смисълът на този принцип се състои в това, че главната цел на критериите е да гарантират, че само тези държави – членки на ЕС, в които икономическите условия способстват за поддържането в еврозоната на ценова стабилност и съгласуваност, могат да членуват в нея. Второ, критериите за конвергенция представляват цялостен съгласуван пакет и трябва да бъдат изпълнени всички. В Договора критериите са изброени като равнопоставени и не предполагат йерархичен ред. Трето, за изпълнението на критериите за конвергенция се съди въз основа на реалните данни, а не на прогнози. Четвърто, критериите за конвергенция следва да се прилагат последователно, прозрачно и еднозначно. Нещо повече, когато се разглежда изпълнението на критериите за конвергенция, съществен фактор е устойчивостта, тъй като конвергенция трябва да бъде постигната трайно, а не само в определен момент. По тази причина при прегледа на съответната държава се уточнява устойчивостта на конвергенцията.

Ето защо икономическото развитие на държавата – обект на прегледа, се разглежда ретроспективно, обхващайки по правило последните десет години. Това позволява по-точно да се определи доколко сегашните постижения са резултат от реално структурно приспособяване, което от своя страна води до по-точна оценка за устойчивостта на икономическата конвергенция.

Освен това, доколкото е уместно, се правят и прогнози за бъдещето. В този смисъл особено внимание се обръща на факта, че устойчивостта на благоприятното икономическо развитие зависи извънредно много от подходящите и трайни политически отговори на днешните и бъдещите предизвикателства. Силното управление, стабилните институции и устойчивите публични финанси също са от съществено значение за поддържането на ценова стабилност и за устойчив растеж на производството в средно- и дългосрочен хоризонт. Като цяло се акцентира върху обстоятелството, че осигуряването на устойчива икономическа конвергенция зависи от постигането на добра стартова позиция, от съществуването на стабилни институции, от устойчивостта спрямо шокове и от провеждането на подходяща политика след приемането на еврото.

Статистическите данни, включени в настоящия Доклад за конвергенцията, са към 19 май 2025 г. Статистическата информация, използвана при прилагането на критериите за конвергенция, бе предоставена от Европейската комисия (виж глава 5, както и статистическите таблици и графики) и от нея съвместно с ЕЦБ – за валутните курсове и дългосрочните лихвени проценти. Съгласувано с Комисията, референтният период както по критерия за ценова стабилност, така и по критерия за дългосрочния лихвен процент е от май 2024 г. до април 2025 г. За валутните курсове референтният период е от 20 май 2023 г. до 19 май 2025 г. Ретроспективните данни за фискалните позиции обхващат периода до 2024 г. Взети са предвид и прогнози от различни източници, както и друга информация, подходяща за прегледа на перспективите за устойчивостта на конвергенцията. Икономическата прогноза от пролетта на 2025 г. на Комисията и нейният Доклад за механизма за предупреждение, 2025 г., които също са взети предвид в настоящия доклад, бяха публикувани съответно на 19 май 2025 г. и на 17 декември 2024 г. Докладът е приет от Генералния съвет на ЕЦБ на 30 май 2025 г.

Що се отнася до динамиката на цените, правните разпоредби и тяхното прилагане от страна на ЕЦБ са представени в каре 1.

Средният темп на измерената посредством ХИПЦ инфлация през 12-месечния референтен период от май 2024 г. до април 2025 г. се разглежда в светлината на икономическите резултати на страната по отношение на ценовата стабилност през последните десет години. Това позволява по-подробен преглед на устойчивостта на динамиката на цените в разглежданата държава. Внимание се обръща на ориентацията на паричната политика и по-специално на това, дали паричните власти се съсредоточават главно върху постигането и поддържането на ценова стабилност, както и на приноса на други сфери на икономическата политика за постигането на тази цел. Нещо повече, взето е предвид и влиянието на макроикономическата среда за постигането на ценова стабилност. Динамиката на цените се проучва от гледна точка на условията на търсенето и предлагането, като се обръща внимание на такива фактори, като разходите за труд на единица продукция и цените на вноса. Накрая се разглеждат тенденциите при други значими индекси на цените. От гледна точка на бъдещето е представена прогноза за бъдещата динамика на инфлацията през следващите години, включително прогнози на основни международни организации и пазарни участници. Освен това се обсъждат институционални и структурни аспекти, свързани с поддържането на среда, допринасяща за ценовата стабилност след приемането на еврото.

Що се отнася до фискалните тенденции, правните разпоредби и тяхното прилагане от ЕЦБ, както и някои процедурни въпроси са представени в каре 2.

По отношение на устойчивостта на публичните финанси резултатът за референтната 2024 г. се разглежда през призмата на постигнатото от държавата – обект на анализ, през последните десет години. Първо, проучва се динамиката на равнището на дефицита. Полезно е да се има предвид, че по правило годишното изменение на равнището на дефицита в дадена държава се влияе от различни базисни фактори. Тези влияния може да се разделят, от една страна, на „циклични ефекти“, отразяващи реакцията на дефицита спрямо фазата на икономическия цикъл, и от друга – на „нециклични ефекти“, за които често се смята, че отразяват структурни или трайни корекции във фискалната политика. Не е задължително обаче подобни нециклични ефекти, представени в доклада количествено, да се разглеждат като отразяващи единствено структурна промяна във фискалната позиция, тъй като включват и временни ефекти върху бюджетното салдо, произтичащи от действието както на мерки, свързани с провежданата политика, така и на специфични фактори.

Като следваща стъпка се разглежда динамиката на съотношението на държавния дълг в този период, както и обуславящите я фактори. Такива фактори са: разликата между растежа на номиналния БВП и лихвените проценти, първичното бюджетно салдо и корекциите на дефицита и дълга. Подобна гледна точка може да даде допълнителна информация за степента, в която макроикономическата среда и по-специално комбинацията между растежа и лихвените проценти влияе върху динамиката на дълга. Освен това се разглежда структурата на държавния дълг, като се акцентира в частност върху дяловете на краткосрочния дълг и на дълга в чуждестранна валута, както и върху тяхната динамика. При сравняването на тези дялове с текущото равнище на дълга като дял от БВП се добива представа за чувствителността на бюджетните салда спрямо изменението на валутните курсове и лихвените проценти.

С влизането в сила през 2024 г. на реформирания Пакт за стабилност и растеж бяха въведени нови правила за откриване на процедура при прекомерен дефицит (ППД), основана на дълга. Въпреки че правилата за откриване на основана на дефицита ППД като цяло остават непроменени, тези за откриване на ППД, базирана на дълга, са изменени, както е описано в каре 2. Въпреки това през периода до датата, към която са представени статистическите данни, въз основа на резултатите от 2024 г. през текущата година не бяха открити основани на дълга ППД, тъй като определените от Съвета на ЕС планове за нетните разходи обхващат фискалните стратегии само от 2025 г. нататък.

Общата клауза за дерогация на Пакта за стабилност и растеж беше активирана за периода 2020–2023 г., а през април 2025 г. Съветът на ЕС предприе координирано искане за активиране на националната клауза за дерогация. Активирането на общата клауза за дерогация позволи на държавите членки да се отклонят от обикновено прилаганите бюджетни изисквания, за да се улеснят мерките, необходими за координиране на политиката в рамките на Пакта за стабилност и растеж в условията на пандемията и войната на Русия срещу Украйна. След това на 19 март 2025 г. Европейската комисия предложи координирано активиране на националната клауза за дерогация, позволявайки на държавите да се отклонят от одобрената траектория на нетните им разходи, за да освободят допълнителни бюджетни възможности за по-големи разходи за отбрана. По-специално Комисията заяви, че „агресивната война на Русия срещу Украйна и заплахата, която тя представлява за европейската сигурност, са извънредни обстоятелства извън контрола на държавите членки, които оказват значително въздействие върху публичните финанси на държавите членки чрез свързаното с тях възникнало и/или планирано увеличение на разходите за отбрана“.^[13] На 30 април 2025 г. Съветът направи изявление относно координираното си искане за активиране на националната клауза за дерогация.^[14] По това време 16 държави членки бяха решили да поискат активиране на клаузата, която обхваща период от четири години и максимална гъвкавост в размер на 1,5% от БВП.

В перспектива се разглеждат последните прогнози на Европейската комисия за периода 2025–2026 г. и оценката на дългосрочните предизвикателства пред поносимостта на дълга. Това включва по-специално прогнозата за бюджетните салда и съотношенията на дълга на базата на текущата бюджетна политика. Освен това се акцентира върху дългосрочните предизвикателства пред устойчивостта на бюджетната позиция и основните сфери, подлежащи на консолидация, по-конкретно онези от тях, които са свързани с недофинансирани във връзка с демографските промени държавни пенсионни системи и с поети от правителството условни задължения. Съгласно новите правила средносрочните бюджетни планове на държавите са представени в техните национални фискално-структурни планове, които те публикуваха през есента на 2024 г. Тези планове представят траектория на нетните разходи, която обхваща период от най-малко четири години, и очертават фискалните стратегии на правителствата от 2025 г. нататък.

Що се отнася до динамиката на валутните курсове, правните разпоредби и тяхното прилагане от ЕЦБ са представени в каре 3.

За разглеждания период освен участието във ВМ II и динамиката на номиналния обменен курс спрямо еврото накратко се анализират и данни, свързани със стабилността на текущия валутен курс. Те са извлечени от промените в реалните ефективни валутни курсове и от текущата, капиталовата и финансовата сметка на платежния баланс. Разглежда се и динамиката на брутния външен дълг и на нетната международна инвестиционна позиция през по-продължителни периоди от време. Разделът, посветен на динамиката на валутния курс, включва допълнително измерители за степента на интегрираност на държавата в еврозоната. Оценките са направени по отношение на интегрирането както в областта на външната търговия (износа и вноса), така и във финансовата сфера. И накрая в раздела за динамиката на валутния курс се отчита, ако е приложимо, дали през двегодишния референтен период разглежданата държава е ползвала ликвидна помощ от централната банка или подкрепа за платежния си баланс. Имат се предвид както текуща, така и превантивна помощ.

Що се отнася до динамиката на дългосрочните лихвени проценти, правните разпоредби и тяхното прилагане от страна на ЕЦБ са представени в каре 4.

Както беше споменато по-горе, в Договора ясно се подчертава, че „трайността на конвергенцията“ намира отражение в равнището на дългосрочните лихвени проценти. Затова динамиката им през референтния период от май 2024 г. до април 2025 г. се разглежда на фона на траекторията на дългосрочните лихвени проценти през последните десет години (или през периода, за който има налични данни) и на основните фактори, определящи диференциала им спрямо средния дългосрочен лихвен процент, преобладаващ в еврозоната. През референтния период средният дългосрочен лихвен процент в еврозоната може отчасти да отразява специфичните за дадената страна високи рискови премии в няколко държави от еврозоната. По тази причина за сравнение се използва и доходността на дългосрочните държавни облигации от еврозоната с рейтинг ААА (т.е. дългосрочната доходност от кривата на доходност на облигациите от еврозоната с рейтинг ААА, която включва държавите от еврозоната с рейтинг ААА). Като основа за този анализ докладът дава и информация за размера и тенденциите на финансовия пазар. Тя се основава на три различни показателя (дългови ценни книжа в обращение, емитирани от нефинансови предприятия; капитализация на фондовия пазар; и кредити на парично-финансови институции за вътрешния нефинансов частен сектор), които заедно са мерило за размера на финансовите пазари.

Накрая, член 140, параграф 1 от Договора изисква в доклада да се вземат предвид и някои други съществени фактори (виж каре 5). Във връзка с това на 13 декември 2011 г. влезе в сила усъвършенствана рамка за икономическо управление съгласно член 121, параграф 6 от Договора, за да се осигури по-тясна координация на икономическите политики и устойчива конвергенция на икономическите резултати на държавите – членки на ЕС. В каре 5 по-долу накратко са посочени правните разпоредби и начинът, по който гореспоменатите допълнителни фактори са разгледани в оценката за конвергенцията, изготвена от ЕЦБ.

2.2 Съвместимост на националното законодателство с Договорите

2.2.1 Въведение

Член 140, параграф 1 от Договора изисква ЕЦБ (и Европейската комисия) да докладва(т) на Съвета поне веднъж на всеки две години или по искане на държава членка с дерогация относно напредъка, постигнат от държавите членки с дерогация, в изпълнението на техните задължения във връзка с постигането на икономическия и паричен съюз. Докладите трябва да включват преглед на съвместимостта на националното законодателство на всяка държава членка с дерогация, включително устройствените закони на нейната национална централна банка (НЦБ), с членове 130 и 131 от Договора и съответните членове от Устава на ЕСЦБ. Това произтичащо от Договора задължение на държавите членки с дерогация се нарича още „правна конвергенция“.

Когато оценява правната конвергенция, ЕЦБ не се ограничава единствено до изготвянето на формална оценка за съвместимост с буквата на националното законодателство, но може също да преценява дали прилагането на съответните разпоредби е съвместимо с духа на Договорите и Устава на ЕСЦБ. ЕЦБ проявява особена загриженост относно признаци за оказване на натиск върху органите на НЦБ за вземане на решения в която и да било държава членка, което би противоречало на духа на Договора по отношение на независимостта на централните банки.

Освен това ЕЦБ смята, че е необходимо органите на НЦБ за вземане на решения да функционират гладко и последователно. Във връзка с това съответните органи в държавите членки имат по-конкретно задължението да предприемат необходимите действия, за да гарантират своевременното назначаване на приемник, ако се оваканти пост на член на органите на НЦБ за вземане на решения.^[17]

ЕЦБ ще следи внимателно всички процеси в държавите членки, преди да даде положителна крайна оценка за съответствие на тяхното национално законодателство с Договора и Устава на ЕСЦБ.

Държава членка с дерогация и правна конвергенция

България, чието национално законодателство се разглежда в настоящия Доклад, е със статут на държава членка с дерогация, т.е. държава, която още не е приела еврото. Член 5^[18] от Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния и промените в договорите, на които се основава Европейският съюз, предвиждат България да участва в Икономическия и паричен съюз от датата на присъединяването си като държава членка с дерогация по смисъла на член 139 от Договора.

Целта на оценяването на правната конвергенция е да се облекчи вземането от Съвета на решения за това кои държави членки изпълняват своите „задължения във връзка с постигането на икономическия и паричен съюз“ (член 140, параграф 1 от Договора). В областта на правото тези условия се отнасят в частност за независимостта на централната банка и правната интеграция на НЦБ в Евросистемата.

Структура на правната оценка

Правната оценка като цяло следва рамката от предишните доклади на ЕЦБ и ЕПИ за правната конвергенция.^[19]

Съответствието на националното законодателство се преценява, като се вземат предвид законодателните актове, влезли в сила преди 15 април 2025 г.

2.2.2 Обхват на адаптацията

Области на адаптация

С цел определяне на областите, в които националното законодателство се нуждае от адаптация, се разглеждат следните въпроси:

• съответствие с разпоредбите на Договора (член 130) и Устава на ЕСЦБ (членове 7 и 14.2) относно независимостта на НЦБ, членовете на техните органи за вземане на решения и управителите на НЦБ;
• съответствие с разпоредбите за поверителност (член 37 от Устава на ЕСЦБ);
• съответствие с разпоредбите за забрана за парично финансиране (член 123 от Договора) и привилегирован достъп (член 124 от Договора);
• съответствие с регламентираното в правото на ЕС единно изписване на еврото; и
• правна интеграция на НЦБ в Евросистемата (по-специално по отношение на членове 12.1 и 14.3 от Устава на ЕСЦБ).

„Съответствие“ срещу „хармонизация“

Съгласно изискванията на член 131 от Договора националното законодателство трябва да „съответства“ на разпоредбите в Договорите и Устава на ЕСЦБ; следователно всяко несъответствие следва да бъде отстранено. Нито предимството на Договорите и Устава на ЕСЦБ по отношение на националното законодателство, нито естеството на конкретното несъответствие засягат необходимостта да се спазва това задължение.

Изискването за „съответствие“ на националното законодателство не означава, че Договорът изисква „хармонизиране“ на устройствените закони на НЦБ нито помежду им, нито по отношение на Устава на ЕСЦБ. Национални особености може да продължат да съществуват, стига да не засягат правомощията по парични въпроси, предоставени неотменимо на ЕС. Наистина, според член 14.4 от Устава на Европейската система на централните банки НЦБ могат да изпълняват и функции извън посочените в Устава на ЕСЦБ, доколкото не противоречат на нейните цели и задачи.^[20] Разпоредбите, разрешаващи в устройствените закони на НЦБ такива допълнителни функции, са явен пример за обстоятелствата, при които различия се допускат. Понятието „съответстващ“ по-скоро показва, че националното законодателство и устройствените закони на НЦБ трябва да се променят, за да се отстранят несъответствия с Договорите и Устава на ЕСЦБ и да се гарантира необходимата степен на интеграция на НЦБ в ЕСЦБ. В частност това означава, че е необходимо да се променят всички разпоредби, които накърняват независимостта на НЦБ, както е дефинирана в Договора, и нейната роля като неразделна част от ЕСЦБ. Следователно за постигането на тази цел не е достатъчно да се разчита само на върховенството на правото на ЕС над националното право.

Задължението по член 131 от Договора се отнася единствено до несъответствие с Договорите и Устава на ЕСЦБ. Но национално законодателство, което не е в съответствие с вторичното законодателство на ЕС, приложимо към разглежданите в този Доклад за конвергенцията области на адаптация, следва да бъде приведено в съответствие с това вторично законодателство. Върховенството на правото на ЕС не влияе върху задължението за адаптиране на националното законодателство. Това общо изискване произтича не само от член 131 на Договора, но и от съдебната практика на Съда на Европейския съюз.^[21]

Договорите и Уставът на ЕСЦБ не дават предписание за начина, по който националното законодателство следва да бъде направено съвместимо. Следователно съвместимостта може да бъде постигната или чрез премахване на всяко национално законодателство, което е несъвместимо с правото на ЕС, или чрез позоваване на Договорите и Устава на ЕСЦБ, или по изключение чрез включване на техни разпоредби и позоваване на техния произход при спазване на следните условия.

По правило трябва да се избягва възпроизвеждането на съответните разпоредби на правото на Съюза, които са пряко приложими в правния ред на държавата членка, като се използва същият език.^[22] Възпроизвеждането може да създаде несигурност както по отношение на правното естество и произхода на приложимите разпоредби, така и по отношение на датата на тяхното влизане в сила. Това не би било в съответствие с принципа за еднакво прилагане и тълкуване на правото на Съюза в целия Съюз.^[23] Освен това, ако в дадена национална разпоредба се използва формулировка, различна от тази, използвана в съответната разпоредба на Съюза, тя създава собствено регулаторно съдържание. В съответствие с член 2, параграф 1 от Договора изключителната компетентност на Съюза по въпросите на паричната политика не позволява на държавите членки да приемат разпоредби, които с оглед на своята цел и съдържание установяват правни норми, уреждащи използването на еврото като единна валута, освен ако държавите членки не са били оправомощени да направят това.^[24] В този контекст понятието за парична политика не се ограничава до нейното оперативно изпълнение, което съгласно член 127, параграф 2, първо тире от Договора е една от основните задачи на Евросистемата. То има и регулаторно измерение, предназначено да гарантира статута на еврото като единна валута.^[25]

При изключителни обстоятелства може да се използва възпроизвеждане на съответните разпоредби на правото на Съюза, които са пряко приложими в правния ред на държавата членка, като се използва същият език, с цел постигане на съгласуваност и за да бъдат те разбираеми за лицата, за които се прилагат. Когато са налице такива изключителни обстоятелства, позволяващи възпроизвеждане на пряко приложими разпоредби на правото на Съюза, разпоредбите следва да бъдат възпроизведени точно и формулировката им не следва да бъде променяна.^[26] Освен това разпоредбите следва да се възпроизвеждат само доколкото това е оправдано от извънредните обстоятелства. Тези обстоятелства обаче не са налице, когато пряко приложимите разпоредби на правото на Съюза са достатъчно последователни и изчерпателни, поради което не е необходимо да бъдат повтаряни или отразявани в националното право.^[27] Когато пряко приложимите разпоредби на правото на Съюза са приложими единствено в контекста на областите, обхванати от националното право, не е необходимо в националното право да има позоваване на тези разпоредби. Доколкото националното право задължително възпроизвежда пряко приложимите разпоредби на правото на Съюза поради посочените по-горе причини, то следва да го прави максимално ясно и да пояснява, че неговите разпоредби са или „в съответствие със“, или „при спазване на“ съответните разпоредби на правото на Съюза, когато последните са възпроизведени единствено, за да поставят националното право в по-широк контекст, или „без да се засягат“ съответните разпоредби на правото на Съюза, когато национален орган упражнява остатъчни правомощия, излизащи извън упражняваните в рамките на ЕСЦБ и Евросистемата.^[28]

Освен това като инструмент за постигане и поддържане на съответствието на националното законодателство с Договорите и Устава на ЕСЦБ институциите на ЕС и държавите членки на основание на член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора и член 4 от Устава на ЕСЦБ трябва да се консултират с ЕЦБ по проекти на законодателни разпоредби в областите от нейна компетентност. Според Решение 98/415/ЕО на Съвета^[29] от държавите членки изрично се изисква да предприемат необходимите мерки, за да гарантират спазването на това задължение.

2.2.3 Независимост на НЦБ

Що се отнася до независимостта на централните банки, националното законодателство на държавите членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г., 2007 г. и 2013 г., трябваше да се промени така, че да отговаря на съответните разпоредби в Договора и Устава на ЕСЦБ и да влезе в сила съответно на 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г.^[30] Швеция трябваше да направи необходимите изменения към датата на създаване на ЕСЦБ на 1 юни 1998 г.

Независимост на централната банка

През ноември 1995 г. ЕПИ изготви списък с критерии за независимост на централната банка (подробно изложени по-късно в Доклада за конвергенцията от 1998 г.), въз основа на който тогава се оценяваше националното законодателство на държавите членки и в частност устройствените закони на НЦБ. Понятието „независимост на централната банка“ включва няколко вида независимост, които следва да се оценяват поотделно, а именно: функционална, институционална, персонална и финансова независимост. През последните няколко години анализът на тези аспекти на независимостта на централните банки беше допълнително усъвършенстван в становищата, приети от ЕЦБ. Те представляват основа за оценяване на степента на конвергенция между националното законодателство на държавите членки с дерогация и разпоредбите на Договорите и Устава на ЕСЦБ.

Функционална независимост

Независимостта на централната банка не е самоцел, а средство за постигане на ясно дефинираната цел, която има приоритет пред всички останали. Функционалната независимост изисква основната цел на всяка НЦБ да бъде ясно определена и законово обоснована и напълно да съответства на залегналата в Договора основна цел – поддържането на ценова стабилност. За постигането на тази цел на НЦБ се предоставят необходимите средства и инструменти с цел реализирането ѝ независимо от всеки друг орган. Предвиденото в Договора изискване за независимост на централната банка отразява общоприетия възглед, че основната цел – ценовата стабилност – е най-лесно постижима от напълно независима институция с точно определени правомощия. Независимостта на централната банка е в пълно съответствие с възложената на НЦБ отговорност за взетите от нея решения, което е важен аспект от укрепването на доверието в статута ѝ на независима институция. Това включва прозрачност и диалог с трети лица.

Що се отнася до сроковете, Договорът не уточнява кога НЦБ на държавите членки с дерогация трябва да постигнат съответствие с основната цел за ценова стабилност, залегнала в член 127, параграф 1 и член 282, параграф 2 от Договора, а също и в член 2 от Устава на ЕСЦБ. За държавите членки, присъединили се към ЕС след датата на приемането на еврото в ЕС, не е ясно дали това задължение следва да е валидно от датата на присъединяването им, или от датата на приемането от тях на еврото. Тъй като член 127, параграф 1 от Договора е неприложим към държавите членки с дерогация (виж член 139, параграф 2, буква „в“ от Договора), към тях се прилага член 2 от Устава на ЕСЦБ (виж член 42.1 от последния). ЕЦБ застъпва становището, че задължението на НЦБ да приемат за своя основна цел ценовата стабилност е валидно за Швеция от 1 юни 1998 г., а от 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г. – за държавите членки, присъединили се към ЕС на тези дати. Това становище се основава на факта, че един от водещите принципи на ЕС, а именно ценовата стабилност (член 119 от Договора), е приложим и към държавите членки с дерогация. То се базира и на целта на Договора – всички държави членки да се стремят към постигане на макроикономическа конвергенция, включително ценова стабилност, което е и предназначението на тези редовни доклади на ЕЦБ и на Европейската комисия. Този извод се основава и на основополагащата логика на независимостта на централните банки, която е оправдана само ако общата цел за ценова стабилност има първостепенно значение.

Оценяването на държавите в настоящия доклад се базира на изводите относно момента, от който е валидно задължението на НЦБ на държавите членки с дерогация да приемат ценовата стабилност за своя основна цел.

Институционална независимост

Институционалната независимост е отразена в член 130 от Договора и член 7 от Устава на ЕСЦБ. С техните разпоредби се забранява на НЦБ и на членовете на органите им за вземане на решения да искат или приемат указания от институциите или органите на ЕС, от някое правителство на държава членка или от който и да било друг орган. Освен това се забранява на институциите, органите, службите или агенциите на ЕС, както и на правителствата на държавите членки да се опитват да оказват влияние върху онези членове на органите на НЦБ за вземане на решения, чиито решения е възможно да се отразят върху изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи на НЦБ. За да отразява дадено национално законодателство член 130 от Договора и член 7 от Устава на ЕСЦБ, то трябва да включва двете забрани и да не стеснява приложното им поле.^[31] Признаването на такава независимост на централните банки няма за последица освобождаването им от всички правни норми или предпазването им от всякакъв вид законодателство.^[32]

Независимо дали НЦБ е създадена като държавен орган, като специален публичноправен орган или просто като публично акционерно дружество, по силата на самото отношение на собственост съществува риск от оказване на натиск от страна на собственика при вземането на решения във връзка със задачи, свързани с ЕСЦБ.^[33] Упражняването на такова влияние посредством правата на акционерите или по друг начин може да накърни независимостта на НЦБ и следователно трябва да бъде законово ограничено.

Необходимо е правната рамка за централните банки да осигури стабилна и дълготрайна основа за тяхното функциониране. Честите промени в институционалното устройство на НЦБ, които оказват влияние върху стабилността ѝ в организационно или управленско отношение, могат да се отразят негативно върху институционалната независимост на НЦБ.^[34]

Институционалната независимост следва да се зачита и в извънредни случаи. Само когато са изпълнени условията по член 347 от Договора, националните органи може да имат основание да упражняват временно и по изключение правомощия, които са от изключителната компетентност на ЕСЦБ. Критичният момент за тази оценка е моментът на приемане на мярката. Поради изключителния характер на член 347 от Договора държавите членки следва да се въздържат от приемане на превантивно законодателство при липса на условията, предвидени в член 347 от Договора.^[35]

Забрана за даване на указания

Правата на трети лица да дават указания на НЦБ, на техните органи за вземане на решения или на членовете на тези органи са несъвместими с Договора и Устава на ЕСЦБ, когато засягат задачи, свързани с ЕСЦБ.

Всякакво участие на НЦБ в прилагането на мерки за укрепване на финансовата стабилност трябва да съответства на Договора, т.е. необходимо е НЦБ да функционира по начин, който е в пълно съответствие с нейната функционална, институционална и финансова независимост, така че да се гарантира точното изпълнение на нейните задачи съгласно Договора и Устава на ЕСЦБ.^[36] В степента, в която националното законодателство предвижда за НЦБ роля, надхвърляща консултативните ѝ функции и изискваща от нея да поема допълнителни задачи, трябва да бъде гарантирано, че в оперативен или финансов аспект те няма да повлияят върху възможностите на НЦБ да изпълнява задачи, свързани с ЕСЦБ.^[37] Освен това при включването на представители на НЦБ в надзорни органи за колективно вземане на решения или в други органи трябва да се отделя дължимото внимание на опазването на персоналната независимост на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения.^[38]

Забрана за одобряване, спиране, отмяна или отлагане на решения

Несъвместими с Договора и с Устава на ЕСЦБ са правà на трети лица да одобряват, спират, отменят или отлагат решения на НЦБ, когато те засягат задачи, свързани с ЕСЦБ.^[39]

Забрана за цензуриране на решения на правно основание

Право на други органи освен независимия съд да цензурира на правно основание решения, свързани с изпълнението на засягащи ЕСЦБ задачи, е несъвместимо с Договора и Устава на ЕСЦБ, тъй като изпълнението на такива задачи не може да бъде преразглеждано на политическо равнище. Право на управител на НЦБ да спира на правно основание прилагането на решение, взето от ЕСЦБ или от орган на НЦБ за вземане на решения, и впоследствие да го внася за окончателно решаване от политически орган би било равнозначно на искане на указания от трети лица.

Забрана за участие с право на глас в органи на НЦБ за вземане на решения

Несъвместимо с Договора и Устава на ЕСЦБ е участие с право на глас на представители на трети лица в органи на НЦБ за вземане на решения по въпроси, засягащи изпълнението от НЦБ на свързани с ЕСЦБ задачи, дори ако този глас не е решаващ.^[40] Подобно участие, дори без право на глас, е несъвместимо с Договора и Устава, ако противоречи на изпълнението от съответните органи за вземане на решения на свързани с ЕСЦБ задачи или застрашава спазването на режима на поверителност в ЕСЦБ.^[41]

Забрана за предварителни консултации относно решение на НЦБ

Изрично законово задължение на НЦБ предварително да се консултира с трети лица относно свое решение им предоставя формален механизъм за влияние върху крайното решение и поради това е несъвместимо с Договора и Устава на ЕСЦБ.

В същото време обаче диалог между НЦБ и трети лица, включително по силата на законови задължения за предоставяне на информация и обмен на мнения, е съвместим с независимостта на централната банка, при условие че:

• не води до накърняване на независимостта на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения;
• напълно се зачита специалният статут на управителя в качеството му на член на органите на ЕЦБ за вземане на решения; и
• е спазено изискването за поверителност, произтичащо от Устава на ЕСЦБ.^[42]

Освобождаване от отговорност на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения

Законови разпоредби относно освобождаването от отговорност на членове на органите на НЦБ за вземане на решение (например във връзка с финансовите отчети) от страна на трети лица (например правителства) следва да съдържат достатъчни правни гаранции, че това правомощие няма да накърни компетенциите на отделните членове на НЦБ да вземат самостоятелно решения, свързани с отнасящи се до ЕСЦБ задачи (или да прилагат решения, взети на равнище ЕСЦБ). Препоръчително е включването в устройствените закони на НЦБ на изрична разпоредба в този смисъл.

Персонална независимост

Независимостта на централната банка по отношение на управителите и членовете на органите на НЦБ за вземане на решения е защитена допълнително и от член 130 от Договора и членове 7 и 14.2 от Устава на ЕСЦБ. Управителите са членове на Генералния съвет на ЕЦБ и стават членове на Управителния съвет след приемането на еврото от техните държави членки. Управителите не могат да се считат за представители на държава членка, когато изпълняват задълженията си като членове на Управителния съвет или на Генералния съвет на ЕЦБ.^[43] Член 14.2 от Устава на ЕСЦБ постановява, че устройствените закони на НЦБ следва по-конкретно да предвиждат най-малко петгодишен мандат за управител на централна банка. Освен това той защитава управителите от произволно освобождаване от длъжност, като предвижда, че те могат да бъдат освободени от длъжност само ако вече не отговарят на условията, необходими за изпълнение на задълженията им, или ако са били признати за виновни за сериозно нарушение. В такива случаи член 14.2 от Устава на ЕСЦБ предвижда възможност за сезиране на Съда на Европейския съюз, който има правомощието да отмени националното решение за освобождаване на управител от длъжност.^[44] Отстраняването от длъжност на управител може фактически да бъде равносилно на освобождаването му от длъжност по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ.^[45] Както е посочено по-долу, устройствените закони на НЦБ следва да съответстват на тази разпоредба.

Член 130 от Договора забранява национални правителства и органи да въздействат върху членове на органите на НЦБ за вземане на решения при изпълнението на техните задачи. По-конкретно, държавите членки не трябва да се опитват да въздействат върху членове на органите на НЦБ за вземане на решения чрез засягаща тяхното възнаграждение промяна на националното законодателство, каквато по принцип трябва да се прилага само за бъдещи назначения.^[46] Въпреки това изискванията за независимост, установени в член 130 от Договора, не се нарушават от промени във възнагражденията на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения, които се основават на обективни критерии, например чрез сравнителен анализ на заплатите с цел да се осигури пропорционалност между различните йерархични позиции в НЦБ.^[47]

Минимална продължителност на мандата на управителите

Съгласно член 14.2 от Устава на ЕСЦБ устройствените закони на НЦБ следва да предвиждат най-малко петгодишен мандат за управител. Не се изключват по-дълги мандати, а при неограничен мандат не се изисква изменение на устройствените закони, ако основанията за освобождаване на управител от длъжност съответстват на предвидените в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ. По-кратки периоди се считат за неоснователни, дори ако се прилагат за преходен период.^[48] Национално законодателство, което предвижда възраст за задължително пенсиониране, следва да гарантира, че пенсионната възраст няма да доведе до прекъсване на минималния срок на мандата, предвиден в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ, който има по-голяма юридическа сила от задължителната пенсионна възраст, когато се прилага за управител.^[49] Когато се изменят устройствените закони на НЦБ, актът за изменение следва да гарантира сигурността на мандата на управителя и на други членове на органите за вземане на решения, които участват в изпълнението на задачи, свързани с ЕСЦБ.^[50]

Основания за освобождаване от длъжност на управители

Устройствените закони на НЦБ следва да гарантират, че управителите не могат да бъдат освобождавани от длъжност на други основания освен посочените в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ. Целта на изискването по този член е да се попречи на органите, участващи в назначаването на управител, по-специално на съответното правителство или парламент, произволно да освобождават управител. Устройствените закони на НЦБ следва да заличат всякаква несъвместимост с основанията за освобождаване от длъжност, предвидени в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ, или да пропуснат всяко споменаване на основания за освобождаване от длъжност (тъй като член 14.2 е пряко приложим).^[51] След като бъдат избрани или назначени, управителите не могат да бъдат освобождавани при условия, различни от залегналите в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ, дори ако не са пристъпили към изпълнение на своите задължения. Тъй като условията, при които управител може да бъде освободен от длъжност, са автономни понятия от общностното право, тяхното приложение и тълкуване не зависи от националния контекст.^[52] В крайна сметка тези понятия се тълкуват от Съда на Европейския съюз в съответствие с правомощията му по силата на член 14.2, втора алинея от Устава на ЕСЦБ.^[53]

Гаранции за несменяемост по време на мандата и основания за освобождаване от длъжност на различни от управителя членове на органите на НЦБ за вземане на решения, които участват в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи

Прилагането на същите правила за гарантиране на несменяемостта по време на мандата и на основанията за освобождаване от длъжност на управител спрямо други членове на органите на НЦБ за вземане на решения, участващи в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи, ще защитава също и персоналната независимост на тези лица.^[54] Член 130 от Договора и член 7 от Устава на ЕСЦБ се отнасят за „членовете на органите за вземане на решения“ на НЦБ, а не специално за управителите. Това се отнася по-конкретно за случаите, в които управителят е „пръв сред равни“, имащи еднакво на неговото право на глас, както и когато други такива членове участват в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи.

Право на съдебен контрол

Управителите, както и други членове на органите на НЦБ за вземане на решения трябва да имат право да обжалват всяко решение за освобождаването им от длъжност пред независима съдебна инстанция, за да се ограничи възможността за политически мотивирана преценка на основанията за такова решение.

Член 14.2 от Устава на ЕСЦБ постановява, че управители, които са били освободени от длъжност, могат да сезират за това решение Съда на Европейския съюз. Съдът на Европейския съюз има правомощието да отмени националната мярка за освобождаване, ако се установи, че тя противоречи на общностното право.

Въз основа на член 130 от Договора и член 7 от Устава на ЕСЦБ националното законодателство следва също да предвижда право на преразглеждане от страна на националните съдилища на решенията за освобождаване на членове на органите на НЦБ за вземане на решения (различни от управителите), които участват в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи.^[55] Това право може да бъде уредено или в общ закон, или под формата на специална разпоредба. Въпреки че то може да се прилага съгласно общото право, от съображения за правна сигурност е препоръчително специално да се предвиди такова право на съдебен контрол.

Гаранции срещу конфликт на интереси

Персоналната независимост изисква също да се гарантира, че не възниква конфликт на интереси между задълженията на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения, участващи в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи, по отношение на съответните им НЦБ (и на управителите също във връзка с ЕЦБ), и всички други функции, които тези членове на органите за вземане на решения могат да изпълняват и които могат да застрашат персоналната им независимост.^[56] По принцип членството в орган на НЦБ за вземане на решения, участващ в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи, е несъвместимо с упражняването на други функции, които могат да породят конфликт на интереси. В частност членовете на органите за вземане на решения не могат да заемат длъжности или да имат участия, които могат да окажат влияние върху тяхната дейност, независимо дали в качеството им на служители на изпълнителната или на законодателната власт, или в регионална или местна администрация, или чрез участие в предприятия. Особено внимание следва да се обърне на предотвратяването на потенциален конфликт на интереси от страна на членове на органите за вземане на решения, които нямат изпълнителни правомощия.

Финансова независимост

Общата независимост на дадена НЦБ би била застрашена, ако тя не може да има независим достъп до достатъчно финансови ресурси за упражняване на своя мандат, т.е. за изпълнение на свързаните с ЕСЦБ задачи, изискващи се от нея съгласно Договора и Устава на ЕСЦБ.^[57]

Когато е приложимо, държавите членки нямат право да допускат техните НЦБ да попадат в ситуация на недостиг на финансови средства и недостатъчен нетен собствен капитал^[58] за изпълнение на техните задачи, свързани с ЕСЦБ или с Евросистемата. Това ще се случи, например, ако на някоя НЦБ не ѝ е позволено да натрупва достатъчно финансови ресурси под формата на резерви или буфери за компенсиране на загуби, по-специално произтичащи от операции по паричната политика, и съответната държава членка не е гарантирала предварително, че НЦБ разполага с необходимите средства, за да понесе финансовото бреме, произтичащо от упражняването на функция извън обхвата на ЕСЦБ (като например средствата, необходими за изплащане на обезщетението, произтичащо от режима на отговорност за тази функция), като същевременно запазва способността си ефективно и независимо да изпълнява задачите на ЕСЦБ.^[59] Следва да се отбележи, че членове 28.1 и 30.4 от Устава на ЕСЦБ осигуряват възможност ЕЦБ да поиска допълнително от НЦБ да извършват вноски в капитала на ЕЦБ, както и допълнително да ѝ прехвърлят валутни резерви.^[60] Нещо повече, член 33.2 от Устава на ЕСЦБ предвижда^[61], че в случай на претърпяна от ЕЦБ загуба, която не може да бъде изцяло покрита за сметка на общия резервен фонд, Управителният съвет на ЕЦБ може да вземе решение остатъчната загуба да бъде покрита за сметка на паричния доход за съответната финансова година, пропорционално на и до размера на сумите, които се разпределят за НЦБ. Принципът на финансова независимост означава, че съответствието с тези разпоредби изисква от НЦБ да бъдат в състояние да изпълняват без ущърб своите функции.

Поради гореспоменатите причини финансовата независимост предполага също, че НЦБ трябва винаги да бъдат достатъчно капитализирани. По-конкретно, трябва да се избягват случаи, когато за продължителен период от време нетният собствен капитал на НЦБ е под равнището на нормативно изискуемия капитал или дори е с отрицателна стойност, включително когато се отчитат загуби, надхвърлящи равнището на капитала и резервите.^[62] Такива случаи може да повлияят отрицателно върху способността на НЦБ да изпълняват свързаните с ЕСЦБ задачи. Нещо повече, такава ситуация може да засегне доверието в паричната политика на Евросистемата. По тези причини, в случай че нетно собственият капитал на НЦБ спадне под равнището на нормативно изискуемия капитал или дори достигне отрицателна стойност, от съответните държави членки се изисква в приемлив срок да осигурят на НЦБ необходимия капитал най-малко до равнището на нормативно изискуемия, така че да има съответствие с принципа на финансова независимост. Що се отнася до ЕЦБ, значимостта на този въпрос вече беше призната от Съвета с приемането на Регламент (ЕО) № 1009/2000 на Съвета.^[63] Той даде възможност на Управителния съвет на ЕЦБ да вземе решение за фактическо увеличение на капитала на ЕЦБ с цел поддържане на адекватността на капиталовата база за подпомагане на операциите на ЕЦБ^[64]; НЦБ следва да имат финансова възможност да реагират на такова решение на ЕЦБ.

Принципът на финансова независимост трябва да бъде оценяван според това дали трети страни могат пряко или косвено да упражняват влияние не само върху задачите на НЦБ, свързани с ЕСЦБ, но и върху нейната способност да изпълнява финансово мандата си в смисъл на достатъчен финансов ресурс. Особено важни в това отношение са изложените по-долу аспекти на финансовата независимост.^[65] Точно тези елементи на финансовата независимост правят НЦБ най-уязвими за влияние отвън.

Съставяне на бюджета

Правомощия на трети страни да определят или да влияят върху бюджета на НЦБ са несъвместими с финансовата ѝ независимост, освен ако със закон не е предвидена предпазна клауза, според която такива правомощия не засягат финансовите средства, необходими за изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи на НЦБ.^[66]

Счетоводни правила

Финансовите отчети се изготвят или според общите правила за финансова отчетност, или съгласно правилата, определени от органите на НЦБ за вземане на решения. Ако вместо това такива правила са определени от трети лица, те като минимум трябва да са съобразени с предложенията на органите на НЦБ за вземане на решения.

Годишният финансов отчет се приема от органите на НЦБ за вземане на решения, подпомагани от независими одитори, и може да подлежи на последващо одобрение от трети лица (например правителство или парламент). Органите на НЦБ за вземане на решения следва да са в състояние независимо и професионално да вземат решения, свързани с изчисляването на печалбата.

Когато операциите на дадена НЦБ подлежат на контрол от страна на сметна палата или друг подобен орган, оправомощен да контролира използването на публичните финанси, обхватът на контрола трябва да бъде ясно определен с правна рамка,^[67] без да се накърнява дейността на независимите външни одитори на НЦБ;^[68] освен това съгласно принципа на институционална независимост този орган трябва да спазва забраната за даване на указания на НЦБ и нейните органи за вземане на решения и не бива да се намесва при изпълнението от НЦБ на задачи, свързани с ЕСЦБ.^[69] Одитът от страна на държавна институция следва да се извършва на неполитическа, независима и чисто професионална основа.^[70]

Разпределение на печалбата, капитал и финансови провизии на НЦБ

Що се отнася до разпределението на печалбата, устройствените закони на НЦБ могат да предвиждат начина за разпределение на печалбата. При липса на такива разпоредби решението относно разпределението на печалбата следва да бъде прието от органите на НЦБ за вземане на решения въз основа на професионални критерии и не може да бъде предмет на преценка от трети лица, освен ако не съществува изрична предпазна клауза за неприкосновеност на финансовите средства, необходими за изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи на НЦБ.^[71]

Печалбата може да се внесе в държавния бюджет единствено, след като се покрият натрупаните загуби от предходни години и се заделят финансови провизии, за които се счита, че са необходими, за да се запази реалната стойност на капитала и активите на НЦБ.^[72] Не са разрешени временни или специални законодателни мерки, равнозначни на указания към НЦБ във връзка с разпределението на нейната печалба.^[73] По подобен начин данък върху нереализирани капиталови печалби на НЦБ също би нарушил принципа на финансова независимост.^[74]

Държава членка не може да наложи намаляване на капитала на НЦБ без предварително съгласие на органите на НЦБ за вземане на решения, което трябва да има за цел да гарантира, че тя си запазва достатъчно финансови средства за изпълнение на своите правомощия като член на ЕСЦБ съгласно член 127, параграф 2 от Договора и съгласно Устава на ЕСЦБ. По същата причина всички промени в правилата за разпределение на печалбата на НЦБ следва да се предприемат и одобряват само в тясно сътрудничество с НЦБ, която разполага с най-добрите възможности да оцени необходимото равнище на резервния си капитал.^[75] Що се отнася до финансовите провизии или буфери, НЦБ трябва да могат да задèлят по свое усмотрение финансови провизии, за да запазят реалната стойност на капитала и активите си. Също така държавите членки не могат да възпрепятстват НЦБ да натрупват резервен капитал до равнище, което е необходимо за членовете на ЕСЦБ да изпълняват своите задачи.^[76]

Финансови отговорности на надзорните органи

В повечето държави членки органите за финансов надзор са част от техните НЦБ. Това не е проблематично, когато такива органи подлежат на решения, вземани самостоятелно от НЦБ. Ако обаче със закон е предоставена самостоятелност на органите за финансов надзор при вземането на решения, важно е да се гарантира, че приетите от тях решения не застрашават финансовите средства на НЦБ като цяло. В такива случаи националното законодателство следва да оправомощи НЦБ с окончателния контрол върху всяко решение, взето от надзорните органи, което би могло да засегне независимостта на НЦБ и по-специално финансовата ѝ независимост.^[77]

Самостоятелност при решаването на кадрови въпроси

Държавите членки нямат право да накърняват възможностите на НЦБ да наемат и задържат на работа квалифицирани служители, необходими им за независимото изпълнение на задачите, възложени им по силата на Договора и Устава на ЕСЦБ.^[78] Не бива също да се допуска НЦБ да имат ограничен или да нямат никакъв контрол върху своите служители, както и правителствата на държавите членки да могат да влияят върху кадровата политика на НЦБ.^[79] Всички решения за изменение на законодателни разпоредби относно възнагражденията на членове на органите на НЦБ за вземане на решения и техните служители трябва да се вземат при тясно и ефикасно взаимодействие с тях,^[80] като се отчита виждането им, за да се гарантира запазването на способността на НЦБ да изпълняват независимо своите задачи.^[81] Самостоятелността по кадрови въпроси обхваща и въпросите, свързани с пенсиите на персонала. Освен това изменения, които водят до намаляване на възнагражденията на персонала на НЦБ, не трябва да накърняват правомощията на НЦБ да управляват собствените си финансови ресурси, включително средствата, получени в резултат от намаляване на изплащаните от тях трудови възнаграждения.^[82]

Собственост и право на собственост

Право на трети лица да се намесват или да дават указания на НЦБ във връзка с притежаваната от нея собственост е несъвместимо с принципа на финансова независимост.

2.2.4 Поверителност

Задължението на служителите на ЕЦБ и НЦБ и на членовете на органите за управление на ЕЦБ и НЦБ за спазване на професионална тайна съгласно член 37 от Устава на ЕСЦБ може да послужи като основание за подобни разпоредби в устройствените закони на НЦБ или в законодателството на държавите членки. Върховенството на правото на ЕС и приетите въз основа на него правила означават също, че по отношение на достъпа на трети лица до документи националното право трябва да е съобразено със съответните разпоредби в правото на ЕС, включително член 37 от Устава на ЕСЦБ, и не бива да нарушава режима на поверителност на ЕСЦБ.^[83] Достъпът на държавна сметна палата или друг подобен орган до поверителна информация и документи на НЦБ следва да бъде ограничен до това, което е необходимо за изпълнение на законоустановените задачи на органа, получаващ информацията, и да не накърнява независимостта и режима на поверителност в ЕСЦБ, на които подлежат членовете на органите на НЦБ за вземане на решения и нейните служители.^[84] НЦБ трябва да гарантират, че тези органи опазват поверителността на информацията и документите, разкривани на равнище, съответстващо на това, което се прилага от НЦБ.

2.2.5 Забрана за парично финансиране и привилегирован достъп

Що се отнася до забраната за парично финансиране и привилегирован достъп, националното законодателство на държавите членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г., 2007 г. и 2013 г., трябваше да се промени така, че да отговаря на съответните разпоредби от Договора и Устава на ЕСЦБ и да влезе в сила съответно на 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г. Швеция трябваше да въведе в действие необходимите промени до 1 януари 1995 г.

Забрана за парично финансиране

Член 123, параграф 1 от Договора забранява предоставянето на овърдрафт или други видове кредитни улеснения от ЕЦБ или НЦБ в полза на институциите, органите, службите или агенциите на ЕС, на централното управление, регионалните, местните или други органи на публичната власт, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки.

Забранява се също прякото закупуване от страна на ЕЦБ или НЦБ на дългови инструменти на такива предприятия от публичния сектор. В Договора е предвидено едно изключение от тази забрана за парично финансиране: тя не се прилага спрямо кредитни институции – публична собственост, които в контекста на предоставянето на резерви от страна на централните банки, следва да бъдат третирани по същия начин, както частните кредитни институции (член 123, параграф 2 от Договора). Приложното поле на забраната за парично финансиране се уточнява допълнително в Регламент (ЕО) № 3603/93,^[85] съгласно който забраната обхваща всякакъв вид финансиране на задължения на публичния сектор към трети лица.

Целта на забраната за парично финансиране е да насърчи държавите членки да следват разумна бюджетна политика, не допускайки парично финансиране на бюджетни дефицити (или привилегирован достъп на органи на публичната власт до финансовите пазари) да доведе до прекомерно високи нива на дълга или дефицита на държавите членки.^[86] Следователно забраната трябва да се тълкува разширително, за да се осигури точното ѝ прилагане, само с отделни ограничени изключения, съдържащи се в член 123, параграф 2 от Договора и в Регламент (ЕО) № 3603/93. Следователно, дори ако член 123, параграф 1 от Договора се отнася точно за „кредитни улеснения“, т.е. със задължение за възстановяване на средствата, забраната се прилага с още по-голямо основание по отношение на други форми на финансиране, т.е. без задължение за връщане.

Принципната позиция на ЕЦБ по съответствието на националното законодателство със забраната е разработена първоначално в рамките на консултации на ЕЦБ с държавите членки относно национални законопроекти съгласно член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора.^[87]

Национално законодателство, свързано с приложното поле на забраната за парично финансиране

Националното законодателство не може да стеснява приложното поле на забраната за парично финансиране, нито да разширява предвидените от правото на ЕС изключения. Например национално законодателство, предвиждащо финансиране от НЦБ в държава членка на финансови ангажименти към международни финансови институции или към трети държави, принципно е несъвместимо със забраната за парично финансиране. Като изключение Регламент (EО) № 3603/93 разрешава финансиране от НЦБ на задължения на публичния сектор към МВФ, при условие че водят до чуждестранни вземания, които притежават всички характеристики на резервни активи.^[88] Съответните характеристики, които определят качеството на вземанията като резервни активи, се отнасят до тяхната наличност при поискване във връзка с необходимост от финансиране на платежния баланс и за други свързани с това нужди, което означава, че кредитното качество и ликвидността на вземанията трябва да са гарантирани.^[89]

Национално законодателство, с което на НЦБ се възлагат задачи

Националното законодателство, с което на НЦБ се възлагат задачи, не може да води до финансиране на задължения на публичния сектор към трети лица. Съгласно член 14.4 от Устава на ЕСЦБ националните централни банки могат да изпълняват и функции извън посочените в Устава на ЕСЦБ, освен ако Управителният съвет не сметне, че тези функции противоречат на целите и задачите на ЕСЦБ. Когато държава членка възлага подобна функция на своята НЦБ, последната е отговорна и длъжна да изпълнява тази функция. Дори при определяне на отговорностите и задълженията на НЦБ, свързани с тази функция, от държавите членки се изисква да изпълняват задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, и по-специално от член 123, параграф 1 от Договора.^[90]

Член 1, параграф 1, буква „б“ от Регламент (ЕО) № 3603/93 на Съвета определя между другото за целите на член 123 от Договора термина „друг вид кредитно улеснение“ като всякакъв вид финансиране на задължения на публичния сектор към трети лица. Съответно конкретната НЦБ не трябва да поема задължения към трети лица, които потенциално биха могли да бъдат възложени на публичния сектор. Следователно съответната НЦБ не трябва да финансира вече съществуващи задължения към трети лица, които са възложени на други публични власти или органи, а ефективното финансиране на задълженията към трети лица от съответната НЦБ не трябва да произтича пряко от предприетите мерки или от избора на политика, направен от други публични власти или органи.^[91]

Авансово разпределяне на печалбата на централна банка

Национално законодателство не може да изисква разпределяне на печалбата на централна банка, която не е била напълно реализирана, отчетена и одитирана. В съответствие със забраната за парично финансиране сумата, разпределена към държавния бюджет съобразно приложимите правила за разпределение на печалбата, не може дори частично да бъде изплатена от резервния капитал на НЦБ. Ето защо правилата за разпределение на печалбата не трябва да засягат резервния капитал на НЦБ. Нещо повече, когато активи на НЦБ се прехвърлят на държавата, те трябва да бъдат заплатени по пазарна стойност, а прехвърлянето и заплащането им се извършват едновременно.^[92]

По подобен начин не се разрешава намеса при изпълнението на други задачи на Евросистемата, като управление на валутните резерви, чрез въвеждане на данъчно облагане на предполагаеми, но нереализирани капиталови печалби, тъй като това би било форма на кредитиране на публичния сектор от страна на централната банка посредством предварително разпределение на бъдеща несигурна печалба.^[93]

Поемане на задължения на публичния сектор

Национално законодателство, което в резултат от реорганизация на национално равнище на определени задачи и отговорности (например прехвърляне на НЦБ на определени надзорни функции, изпълнявани преди това от държавата или от независими публични власти или органи) изисква от НЦБ да поеме задълженията на независим до този момент орган на публичната власт, без изцяло да освобождава НЦБ от всички финансови задължения, произтичащи от предишните действия на този орган, се счита за несъвместимо със забраната за парично финансиране.^[94]

Национално законодателство, съгласно което НЦБ носи отговорност за изпълнението на задача, възложена ѝ от националното право, би довело до поемане на вече съществуващо задължение към трети лица и би било несъвместимо със забраната за парично финансиране, ако претърпелите вреда трети лица не бъдат компенсирани в резултат от действия на НЦБ, т.е. нарушаване от страна на НЦБ на наложени ѝ в този контекст правила.^[95] Освен това в случай на задачи, които изискват прилагането на извънредно сложни и спешни мерки, като например тези, свързани с реорганизация или преструктуриране на банки или централни контрагенти, национално законодателство, предвиждащо отговорност на НЦБ за изпълнението на такива задачи, би означавало ефективно финансиране на задълженията спрямо трети лица, ако отговорността на НЦБ не е ограничена до сериозни нарушения на правилата, наложени ѝ в този контекст.^[96]

Съдът на Европейския съюз все още не е определил какво включват ограниченията за нарушения от сериозен характер на правилата, наложени на НЦБ. С оглед на различните традиции по отношение на отговорността на НЦБ в националните правни системи на държавите членки тези ограничения могат да приемат различни форми, при условие че изключват ефективното финансиране на задълженията на публичния сектор към трети лица. Такъв е случаят, когато националното право разглежда условието за вина и ограничава отговорността на съответната НЦБ до груба небрежност с оглед на спешността и сложността на разглеждания случай.^[97] Ефективното финансиране на задълженията на публичния сектор към трети лица се изключва също така, ако националното право разглежда условието като незаконосъобразно поведение вместо като вина и ограничава съдебния контрол или съответните мерки, предоставяйки голяма свобода на преценка на съответната НЦБ с оглед на спешността и сложността на разглеждания случай.^[98]

Финансово подпомагане на кредитни и/или финансови институции

Национално законодателство, което предвижда финансиране от страна на НЦБ на кредитни и/или други финансови институции в несъстоятелност, дори ако то се предоставя независимо и изцяло по тяхна преценка, би било несъвместимо със забраната за парично финансиране.

Същото е приложимо и спрямо финансирането от Евросистемата на кредитна институция, която е била рекапитализирана с цел да възстанови платежоспособността си, посредством директно пласиране на емитирани от правителството дългови инструменти (наричани по-нататък облигации за рекапитализация), когато липсват алтернативни пазарни източници на финансиране и когато такива облигации се използват като обезпечение. В случай на рекапитализиране от държавата на кредитна институция посредством директно пласиране на облигации за рекапитализация последващото използване на такива облигации като обезпечение при операции на централната банка по предоставяне на ликвидност предизвиква опасения, че е налице парично финансиране.^[99] Спешната помощ за осигуряване на ликвидност, предоставена независимо и изцяло по преценка на НЦБ за платежоспособна кредитна институция, на база обезпечение под формата на държавна гаранция трябва да отговаря на следните критерии: а) да се гарантира, че предоставеният от НЦБ кредит е с възможно най-кратък матуритет; б) да е налице опасност за стабилността на системата; в) да няма съмнения относно правната валидност и приложимост на държавната гаранция съгласно действащото национално законодателство; и г) да няма съмнения относно икономическата целесъобразност на държавната гаранция, която следва да покрива главницата и лихвата по заемите.^[100]

Финансово подпомагане на фондове за преструктуриране или финансови споразумения и схеми за гарантиране на влогове или за обезщетяване на инвеститори

Финансирането от НЦБ на фонд за преструктуриране или фонд за гарантиране на депозити, който се квалифицира като „орган, регулиран от публичното право“ по смисъла на член 123, параграф 1 от Договора, е несъвместимо със забраната за парично финансиране. Даден орган се счита за „регулиран от публичното право“, ако притежава всички долуизброени характеристики: a) да е създаден с конкретна цел да задоволява нужди от общ интерес, да няма промишлен или търговски характер; б) да има правосубектност; и в) да е в тясна зависимост от субектите от публичния сектор, посочени в член 123, параграф 1 от Договора. Тясна зависимост от тези субекти от публичния сектор се предполага, когато органът се финансира в по-голямата си част от тях; или е обект на управленски надзор от тях; или има административен, управителен или надзорен съвет, повече от половината от членовете на който са назначени от тях.^[101]

Дори ако финансирането не се предоставя на „орган, регулиран от публичното право“, финансирането на всеки фонд за преструктуриране или финансово споразумение не съответства на забраната за парично финансиране.^[102] Когато национална централна банка действа като орган за преструктуриране, тя в никакъв случай не следва да поема или да финансира каквото и да е задължение на мостова институция или на дружество за управление на активи.^[103] За тази цел в националното законодателство следва да се уточни, че НЦБ няма да поема или да финансира каквито и да било задължения на тези институции.^[104]

Директивата относно схемите за гарантиране на депозити^[105] и Директивата относно схемите за обезщетение на инвеститорите^[106] предвиждат, че разходите за финансирането на схеми за гарантиране на депозити и за обезщетяване на инвеститори следва да се поемат съответно от самите кредитни институции и инвестиционни посредници. С изключение на финансирането на „орган, регулиран от публичното право“, национално законодателство, което предвижда НЦБ да финансира национална схема за гарантиране на депозити за кредитни институции или национална схема за обезщетяване на инвеститори за инвестиционни посредници, би било съвместимо със забраната за парично финансиране само ако финансирането е краткосрочно, предназначено за справяне с извънредни ситуации, съществува опасност за стабилността на системата и решенията се вземат по преценка на НЦБ.^[107] В частност, подкрепата от централна банка на схеми за гарантиране на депозити не трябва да се превръща в редовна операция за авансово финансиране.^[108]

Функция на фискален агент

Член 21.2 от Устава на ЕСЦБ предвижда, че „ЕЦБ и националните централни банки могат да действат като фискални агенти“ в полза на „институции, органи, служби или агенции на Съюза, органите на централната власт, регионалните, местните или други органи на публичната власт, други органи, регулирани от публичното право, или на публичните предприятия на държавите членки“. Член 21.2 от Устава на ЕСЦБ има за цел да изясни, че след прехвърлянето на компетенциите по паричната политика на Евросистемата НЦБ могат да продължат да предоставят като фискален агент услуги, които обичайно се предоставят на правителства и други публични субекти, без да се нарушава забраната за парично финансиране. В допълнение Регламент (ЕО) № 3603/93 определя редица изрично и тясно дефинирани изключения от забраната за парично финансиране, свързани с функцията на фискален агент, както следва: а) кредити в рамките на деня за публичния сектор са разрешени, при условие че остават ограничени в същия ден и тяхно продължаване е невъзможно;^[109] б) кредитиране на сметката на публичния сектор с чекове, издадени от трети лица, преди банката на издателя да е била дебитирана, е разрешено, ако след получаването на чека е изтекъл определен период от време, съответстващ на обичайния период за инкасиране на чекове от съответната НЦБ, при условие че всеки оборот, който може да възникне, е по изключение, в малки размери и краткосрочно се осреднява;^[110] и в) притежаването на монети, емитирани и кредитирани от публичния сектор, е разрешено, когато стойността на такива активи остава под 10% от монетите в обращение.^[111]

Относно функцията на фискален агент националното законодателство трябва по принцип да бъде в съответствие с правото на ЕС и в частност със забраната за парично финансиране.^[112] Предвид ясно изразената в член 21.2 от Устава на ЕСЦБ формулировка на разпоредбата за услугите на фискален агент, която е законова функция, обичайно изпълнявана от НЦБ, предоставянето на услуги на фискален агент от страна на централна банка съответства на забраната за парично финансиране, при условие че тези услуги остават в рамките на функцията на фискален агент и не представляват финансиране от централна банка на задължения на публичния сектор към трети лица или кредитиране на публичния сектор от централна банка извън тясно определените изключения, посочени в Регламент (ЕО) № 3603/93.^[113] Национално законодателство, което позволява на НЦБ да държи депозити на правителството и да обслужва негови сметки, не поражда опасения относно съответствието със забраната за парично финансиране, ако съответните му разпоредби не предвиждат разсрочване на вземания, включително овърнайт овърдрафт. Може обаче да възникнат опасения за спазването на забраната за парично финансиране, ако например националното законодателство предвижда върху депозитите или върху салдата по текущите сметки да се начислява лихва, която е по-висока, а не по-ниска или равна на пазарните лихвени проценти. Олихвяването с по-висок от пазарния лихвен процент всъщност представлява кредит, което противоречи на целта на забраната за парично финансиране, и следователно би могло да накърни тази цел. От основно значение е всяко олихвяване на сметка да отразява пазарните параметри и е особено важно обвързването на лихвения процент по депозитите с техния матуритет.^[114] Освен това безвъзмездното предоставяне от НЦБ на услуги като фискален агент не поражда съмнения относно съблюдаването на забраната за парично финансиране, при условие че това са основни услуги на фискален агент.^[115]

Забрана за привилегирован достъп

В член 124 от Договора се предвижда, че „всяка мярка, която не се основава на пруденциални съображения и която установява привилегирован достъп на институции, органи, служби или агенции на Съюза, централни правителства, регионални, местни или други публични органи, други публичноправни субекти или публични предприятия на държавите членки до финансовите институции, се забранява“. Както и при забраната за парично финансиране, забраната за привилегирован достъп има за цел да насърчи държавите членки да следват стабилна бюджетна политика, като не допускат (парично финансиране на публични дефицити или) привилегирован достъп на публичните органи до финансовите пазари да доведе до прекомерно високи нива на дълга или прекомерен дефицит на държавите членки.^[116]

Съгласно член 1, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 3604/93^[117] на Съвета под привилегирован достъп се разбира всяка законова или подзаконова разпоредба или всеки друг правно обвързващ инструмент, приет при упражняването на правомощията на публичен орган, който: а) задължава финансови институции да придобиват или да притежават вземания на институции или органи на ЕС, на централни правителства, на регионални, местни или други публични власти, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки; или б) предоставя данъчни привилегии, които могат да облагодетелстват единствено финансови институции, или финансови предимства, които не съответстват на принципите на пазарната икономика, с цел да бъде насърчено придобиването или притежаването на такива вземания от страна на посочените институции.

В качеството си на органи на публичната власт НЦБ не могат да предприемат мерки за предоставяне на привилегирован достъп на публичния сектор до финансови институции, ако тези мерки не се основават на съображения за благоразумие. Нещо повече, прилаганите от НЦБ правила за мобилизиране или даване в залог на дългови инструменти не трябва да се използват като средство за заобикаляне на забраната за привилегирован достъп.^[118] Законодателството на държавите членки в тази област не може да създава такъв привилегирован достъп.

Съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 3604/93 „съображения за благоразумие“ са тези, които стоят в основата на националните законови и подзаконови разпоредби или административни действия, основани на или в съответствие със законодателството на ЕС и предназначени да спомагат за стабилността на финансовите институции, така че да се засили стабилността на финансовата система като цяло и защитата на клиентите на тези институции. Съображенията за благоразумие целят да гарантират, че банките ще останат платежоспособни по отношение на своите вложители.^[119] В сферата на пруденциалния надзор вторичното законодателство на ЕС съдържа редица изисквания, гарантиращи стабилността на кредитните институции.^[120] „Кредитна институция“ бе определена като предприятие, чийто предмет на дейност е да извършва публично привличане на влогове или други възстановими средства и да предоставя кредити за своя сметка.^[121] Освен това на кредитните институции, обикновено наричани „банки“, им е необходимо разрешение от компетентен орган на държавата членка, за да предоставят услуги.^[122]

Въпреки че минималните резерви могат да се считат за част от пруденциалните изисквания, те са част от оперативната рамка на НЦБ и се използват като инструмент на паричната политика в повечето икономики, включително в еврозоната.^[123] Във връзка с това в параграф 2 от Приложение I към Насоки (ЕС) 2015/510 на Европейската централна банка (ЕЦБ/2014/60)^[124] се заявява, че системата за поддържане на минимални резерви на Евросистемата има за цел преди всичко стабилизиране на лихвените проценти на паричния пазар и създаване (или увеличаване) на структурен недостиг на ликвидност.^[125] ЕЦБ изисква от кредитните институции, установени в еврозоната, да поддържат изискуемите минимални резерви (под формата на депозити) по сметка в тяхната НЦБ.^[126]

Настоящият доклад се фокусира върху съответствието както на националното законодателство или правилата, приети от НЦБ, така и на устройствените закони на НЦБ със залегналата в Договора забрана за привилегирован достъп. В него обаче не се прави оценка дали чрез позоваване на съображения за благоразумие законите, наредбите, правилата или административните актове се използват в държавите членки като средство за заобикаляне на забраната за привилегирован достъп. Такава оценка е извън обхвата на настоящия доклад.

2.2.6 Единно изписване на еврото

Член 3, параграф 4 от Договора за Европейския съюз гласи, че „Съюзът установява икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото“. В автентичните версии на текстовете на Договорите на всички езици, използващи латинската азбука, еврото винаги се изписва в именителен падеж, единствено число като euro. В текстовете на гръцки език то се изписва ευρώ, а на кирилица „евро“.^[127] В съответствие с това от Регламент (ЕО) № 974/98 става ясно, че наименованието на единната парична единица трябва да бъде еднакво на всички официални езици на ЕС, като се има предвид съществуването на различни азбуки. Ето защо съгласно Договорите думата „евро“ се изписва по един и същи начин в именителен падеж, единствено число във всички разпоредби в правото на ЕС и в националното законодателство, като се вземе предвид съществуването на различни азбуки.

С оглед на изключителната компетентност на ЕС да определя наименованието на единната парична единица всяко отклонение от това правило е несъвместимо с Договорите и трябва да бъде отстранено.^[128] Макар че този принцип се прилага за цялото национално законодателство, оценката в главите, посветени на държавите, се фокусира върху устройствените закони на НЦБ и правните актове относно преминаването към еврото.

2.2.7 Правна интеграция на НЦБ в Евросистемата

Разпоредби в национално законодателство (по-конкретно в устройствените закони на НЦБ, но и в други законодателни актове), които след приемането на еврото от съответната държава членка биха препятствали изпълнението на задачи, свързани с Евросистемата, или не спазват решения на ЕЦБ, не са в съответствие с ефикасното функциониране на Евросистемата. Поради това е необходимо да се измени националното законодателство, за да се постигне съответствие с Договора и Устава на ЕСЦБ по отношение на свързаните с Евросистемата задачи. С цел спазване на член 131 от Договора националното законодателство трябваше да бъде променено така, че да стане съвместимо към датата на създаване на ЕСЦБ (за Швеция) и към 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г. (за държавите членки, присъединили се към ЕС на тези дати). Въпреки това е необходимо нормативните изисквания, свързани с пълната правна интеграция на НЦБ в Евросистемата, да влязат в сила едва от момента, в който тя започне да действа, т.е. от датата, на която държавата членка с дерогация приеме еврото.

Основните сфери, проучвани в настоящия доклад, са онези, в които нормативните разпоредби могат да възпрепятстват спазването от НЦБ на изискванията на Евросистемата. Те включват разпоредби: а) които биха попречили на НЦБ да взема участие в прилагането на единната парична политика, определена от органите на ЕЦБ за вземане на решения; или б) които биха могли да възпрепятстват управител да изпълнява задълженията си като член на Управителния съвет на ЕЦБ; или в) които не зачитат прерогативите на ЕЦБ; или г) които не признават, че изключителната компетентност за задачите, свързани с ЕСЦБ, в държавите членки, чиято парична единица е еврото, е неотменимо предоставена на Съюза;^[129] или д) съгласно които НЦБ при изпълнение на задачите си, свързани с ЕСЦБ, са ограничени от решения на национални органи, които противоречат на правни актове на ЕЦБ. Направено е разграничение между цели на икономическата политика, задачи, финансови разпоредби, политика на валутния курс и международно сътрудничество. Накрая са упоменати и други сфери, в които е възможно да се наложи промяна в устройствените закони на НЦБ.

Цели на икономическата политика

Цялостната интеграция на НЦБ в Евросистемата изисква законоустановените ѝ цели да бъдат в съответствие с целите на ЕСЦБ, залегнали в член 2 от нейния Устав. Това още означава, че е необходимо да бъдат променени нормативни разпоредби с „национален привкус“, например когато нормативна разпоредба се отнася до задължение да се провежда парична политика в рамките на общата икономическа политика на съответната държава членка. Нещо повече, второстепенните цели на НЦБ трябва да бъдат съобразени със и да не противоречат на задължението ѝ да подпомага общата икономическа политика на ЕС, за да допринася за постигането на целите на ЕС, залегнали в член 3 от Договора за Европейския съюз, които сами по себе си са определени като ненакърняващи поддържането на ценова стабилност.^[130]

Задачи

В преобладаващата си част задачите на НЦБ на държава членка, чиято парична единица е еврото, се определят от Договора и Устава на ЕСЦБ предвид статута на НЦБ като неразделна част от Евросистемата. Следователно, за да бъде спазен член 131 от Договора, е необходимо да се сравнят разпоредбите в устройствените закони на НЦБ относно нейните задачи със съответните разпоредби в Договора и Устава на ЕСЦБ и да бъдат отстранени всички несъответствия.^[131] Това е приложимо за всички разпоредби, които след приемането на еврото и интегрирането в Евросистемата представляват пречка за изпълнението на свързаните с ЕСЦБ задачи, и по-специално за разпоредбите, които не зачитат правомощията на ЕСЦБ по глава IV от нейния Устав.

Всички национални правни разпоредби, свързани с паричната политика, следва да признават, че паричната политика на ЕС се осъществява чрез Евросистемата.^[132] Устройствените закони на НЦБ може да съдържат разпоредби относно инструментите на паричната политика. Те трябва да бъдат съпоставими със съответните разпоредби от Договора и Устава на ЕСЦБ, като следва да се отстранят всякакви несъответствия с цел спазването на член 131 от Договора.

Наблюдението на публичните финанси е задача, която НЦБ редовно изпълнява с цел правилното определяне на своята позиция по паричната политика. НЦБ могат също да представят своето мнение относно съответните фискални тенденции въз основа на дейността си по наблюдението и като независими консултанти с цел да допринесат за правилното функциониране на Европейския паричен съюз. Мониторингът от страна на НЦБ за целите на паричната политика върху фискалните тенденции следва да се основава на пълен достъп до всички относими данни за публичните финанси. Съответно на НЦБ трябва да се предоставя безусловен, навременен и автоматичен достъп до всички относими статистически данни за публичните финанси. Ролята на НЦБ обаче не следва да излиза извън обхвата на дейностите по наблюдение, които са резултат от или са свързани (пряко или косвено) с изпълнението на правомощията им по паричната политика.^[133] Формално правомощие на НЦБ да оценява прогнози и фискалните тенденции предполага функция на тази НЦБ в (и съответната отговорност за) процеса на формиране на бюджетната политика, което може да изложи на риск изпълнението на правомощията на Евросистемата по паричната политика и независимостта на НЦБ.^[134]

По повод на националните законодателни инициативи за справяне с трусовете на финансовите пазари ЕЦБ подчерта, че трябва да се избягват всякакви деформации в националните сегменти на паричния пазар в еврозоната, тъй като могат да навредят на прилагането на единната парична политика. В частност това се отнася до разширяване на използването на държавни гаранции като покритие на междубанкови депозити.^[135]

Държавите членки трябва да гарантират, че националните законодателни мерки за справяне с ликвидни проблеми на стопански субекти или професионални общности, например с дълговете им към финансови институции, нямат неблагоприятен ефект върху пазарната ликвидност. По-конкретно, такива мерки не може да бъдат несъвместими с принципа на отворената пазарна икономика, както е отразен в член 3 от Договора за Европейския съюз, тъй като това може да възпрепятства потока от кредити, да повлияе съществено върху стабилността на финансовите институции и пазари и следователно да засегне изпълнението на задачи на Евросистемата.^[136]

Национални правни разпоредби, даващи на НЦБ изключителното право да емитира банкноти, следва да признават, че след приемането на еврото съгласно член 128, параграф 1 от Договора и член 16 от Устава на ЕСЦБ^[137] Управителният съвет на ЕЦБ има изключителното право да разрешава емитирането на евробанкноти, а правото да емитират евробанкноти принадлежи на ЕЦБ и НЦБ. След приемането на еврото националните правни разпоредби, даващи възможност на правителството да оказва влияние по въпроси като номиналите, производството, количествата или изтеглянето от обращение на банкноти, следва също или да бъдат отменени, или да се признаят залегналите в разпоредбите на Договора и Устава на ЕСЦБ правомощия на ЕЦБ по отношение на евробанкнотите. Независимо от поделените отговорности между правителствата и НЦБ във връзка с монетите, след приемането на еврото съответните разпоредби следва да признават правомощията на ЕЦБ да одобрява обема на емисията евромонети. Държава членка не може да разглежда парите в обращение като дълг на своята НЦБ към правителството на същата държава членка, тъй като това би обезсмислило идеята за единна парична единица и би било несъвместимо с изискванията за правна интеграция на Евросистемата.^[138]

Що се отнася до управлението на валутните резерви,^[139] всяка държава членка, която е приела еврото и не е прехвърлила официалните си валутни резерви^[140] на своята НЦБ, нарушава Договора. Освен това всяко право на трети лица – например правителство или парламент – да влияят върху решенията на НЦБ по отношение на управлението на международните валутни резерви, би било несъвместимо с член 127, параграф 2, трето тире от Договора. Нещо повече, НЦБ трябва да предоставят на ЕЦБ чуждестранни резервни активи в съотношение, пропорционално на дела им в записания капитал на ЕЦБ. Това означава, че не трябва да съществуват законови пречки за прехвърляне на чуждестранни резервни активи от НЦБ на ЕЦБ.

Във връзка със статистическите данни, макар че регламентите, приети по член 34.1 от Устава на ЕСЦБ в областта на статистиката, не създават правà и не възлагат задължения на държави членки, които не са приели еврото, член 5 от Устава на ЕСЦБ, който засяга събирането на статистическа информация, се прилага във всички държави членки, независимо от това дали са приели еврото, или не. Съответно държавите членки, чиято парична единица е различна от еврото, са задължени да изготвят и прилагат на национално равнище всички мерки по събирането на статистически данни, които те считат за подходящи във връзка с изпълнението на изискванията на ЕЦБ за отчитане на статистическа информация^[141] и за своевременна подготовка в областта на статистиката, за да станат държави членки, чиято парична единица е еврото.^[142] Националното законодателство, определящо рамката за сътрудничество между НЦБ и националните статистически служби, следва да гарантира независимостта на НЦБ при осъществяването на техните задачи съгласно статистическата рамка на ЕСЦБ.^[143]

Финансови разпоредби

Предвидените в Устава на ЕСЦБ финансови разпоредби съдържат правила относно финансовите отчети,^[144] одитирането,^[145] алгоритъма за записване на капитала,^[146] прехвърлянето на чуждестранни резервни активи^[147] и разпределението на паричния доход.^[148] НЦБ трябва да са в състояние да изпълняват задълженията си във връзка с тези разпоредби и следователно всички несъвместими с тях национални разпоредби следва да бъдат отменени.^[149]

Политика на обменните курсове

Държава членка с дерогация може да запази националното си законодателство, което предвижда, че политиката по определяне на валутния курс на държавата членка е отговорност на правителството, като предоставя на НЦБ консултативна и/или изпълнителна роля. Въпреки това към момента, когато държава членка приеме еврото, законодателството ѝ трябва да отразява факта, че съгласно членове 138 и 219 от Договора отговорността за политиката на еврозоната по определяне на валутния курс се прехвърля на равнище ЕС.

Международно сътрудничество

С оглед приемането на еврото националното законодателство трябва да бъде в съответствие с член 6.1 от Устава на ЕСЦБ, в който е предвидено, че в областта на международното сътрудничество, включващо възложените на Евросистемата задачи, решение как да бъде представлявана ЕСЦБ взема ЕЦБ. Национално законодателство, позволяващо на НЦБ да участва в международни парични институции, следва да предвижда, че такова участие е възможно след одобрение от страна на ЕЦБ (член 6.2 от Устава на ЕСЦБ).

Разни

В допълнение към посочените по-горе въпроси в някои държави членки има и други области, в които националните разпоредби трябва да бъдат адаптирани (например в областта на клиринговите и платежните системи и обмена на информация).

3 България – кратък преглед

През април 2025 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлацията в България бе 2,7%, т.е. малко под референтната стойност от 2,8% по критерия за ценова стабилност. Очаква се темпът ѝ постепенно да се засилва през следващите месеци, отразявайки увеличението на косвените данъци и административно определяните цени, както и устойчивия натиск по линия на вътрешните цени, предизвикан от бързото, макар и умерено, нарастване на заплатите в условията на свития пазар на труда. Процесът на догонване вероятно също ще доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо еврозоната в дългосрочна перспектива, тъй като БВП на човек от населението и ценовите равнища в страната все още са значително под тези в еврозоната. Макар че равновесните диференциали на инфлацията, свързани с този процес на догонване, обикновено не са много големи, те могат да станат повод за безпокойство, ако са съпроводени от потенциално неустойчива ценова динамика на кредитите и активите и я допълват.

Понастоящем България не подлежи на решение на Съвета за наличие на прекомерен дефицит. Бюджетният дефицит на сектор „държавно управление“ възлезе на 3,0% от БВП през 2024 г., т.е. беше на равнището на референтната стойност от 3%, а съотношението „брутен държавен дълг/БВП“ бе 24,1%, т.е. значително под референтната стойност от 60%.

Българският лев участва във ВМ II през двегодишния референтен период от 20 май 2023 г. до 19 май 2025 г. През референтния период левът не показа отклонение от централния си курс. Споразумението за участие във ВМ II се основава на редица политически ангажименти, поети от българските власти. Макар че България е изпълнила почти всички свои ангажименти след влизането във ВМ II, е необходим допълнителен напредък за преодоляване на нерешените проблеми в борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма (AML/CFT). По-конкретно, България бива насърчавана да ускори усилията си за изпълнение на елементите от плана за действие, приет от Специалната група за финансови действия (FATF), след като през октомври 2023 г. страната беше включена в „сивия списък“ на FATF с юрисдикциите, които са обект на засилено наблюдение.

През референтния период от май 2024 г. до април 2025 г. дългосрочните лихвени проценти в България възлизаха средно на 3,9%, което е под референтната стойност от 5,1% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. Диференциалът между дългосрочните лихвени проценти в България и лихвения процент в еврозоната (претеглен спрямо БВП) остана непроменен и в края на референтния период възлиза на 0,9 процентни пункта. Капиталовият пазар в България остава по-малък и много по-слабо развит от тези в еврозоната.

Българското законодателство е съвместимо с Договорите и Устава на ЕСЦБ, както изисква член 131 от Договора.

4 Проучване на икономическата конвергенция

4.1 Динамика на цените

През април 2025 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлацията в България бе 2,7%, т.е. малко под референтната стойност от 2,8% по критерия за ценова стабилност (графика 4.5.1). Очаква се темпът ѝ постепенно да се засилва през следващите месеци, отразявайки увеличението на косвените данъци и административно определяните цени, както и устойчивия натиск по линия на вътрешните цени.

През последните десет години 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлацията се колебаеше в много широк диапазон – от -1,4% до 14,1%. След продължителен период на отрицателна територия, през 2017 г. инфлацията отново стана положителна. Силният икономически растеж и намаляващата безработица наред с дългосрочното съкращаване на населението в трудоспособна възраст и конвергенцията на цените и доходите, както и някои административни и политически фактори доведоха до значително нарастване на номиналните заплати и на разходите за труд на единица продукция. Впоследствие ХИПЦ инфлацията се колебаеше, предимно в диапазона от 2% до 3%, преди да спадне до 1,2% през 2020 г. (таблица 4.5.1), когато българската икономика отчете спад в резултат на пандемията от COVID-19 и поевтиняването на енергията. След това през първата половина на 2021 г. повишението на световните цени на енергията и храните, промените в административно определяните цени и съживяването на икономическата активност и частното потребление тласнаха цените нагоре. От септември същата година темпът на инфлация се ускори значително поради високите цени на електроенергията, горивата и природния газ, както и свързаните с това преки и косвени ефекти. Нахлуването на Русия в Украйна в края на февруари 2022 г. доведе до допълнително увеличение на цените на борсовите стоки на международните пазари и до затруднения при доставките, което предизвика рязко повишаване на ХИПЦ инфлацията до най-високата ѝ стойност от 15,6% през септември 2022 г., преди да започне да намалява. България е особено уязвима по отношение на неотдавнашните колебания на международните цени преди всичко поради някои структурни особености на нейната икономика и експозицията ѝ към Русия. Към декември 2024 г. годишният темп на ХИПЦ инфлацията се забави до 2,1% поради по-ниските цени на борсовите стоки, намалелите трудности при доставките и правителствените мерки за смекчаване на ефекта от поскъпването на енергията. Мерките бяха главно под формата на трансфери към домакинства и предприятия и в по-малка степен на промени в косвените данъци. Спадът на ХИПЦ инфлацията беше широкообхватен и при всички компоненти, за което най-силен принос имаха цените на енергията и храните – същите компоненти, които подхранваха инфлацията в периода 2021–2022 г.

През април 2025 г. годишният темп на ХИПЦ инфлацията достигна 2,8%. Започналата в края на 2022 г. тенденция към дезинфлация приключи през януари 2025 г., когато годишният темп на ХИПЦ инфлацията се ускори до 3,8%. След това през следващите два месеца тя остана около 4%, преди да се понижи до 2,8% през април (графика 4.1). Значителното нарастване на ХИПЦ инфлацията в началото на 2025 г. се дължеше на съчетанието от по-високи цени в резултат на правителствените мерки и по-широкообхватно увеличение на цените в няколко потребителски категории. Породеното от правителствените мерки повишение отразяваше промените в косвените данъци и административно определяните цени, включително преустановяването на мерките за подкрепа, въведени с цел смекчаване на влиянието на пандемията. Другите увеличения на цените бяха съсредоточени главно в сектора на услугите, стимулирани от вторични ефекти от по-високите цени на храните и енергията, както и от продължаващия натиск върху заплатите в условията на свити пазари на труда и силно вътрешно търсене, подкрепено от значителен растеж на кредита и цените на активите. Рязкото понижение на ХИПЦ инфлацията през април 2025 г. до 2,8% от 4,0% през март се дължеше в сравнително голяма степен на значителния спад на цените на болничните услуги.

Графика 4.1

Динамика и прогноза за ХИПЦ инфлацията

(годишно процентно изменение)

Ориентирането на паричната политика към ценова стабилност изигра важна роля за формирането на динамиката на инфлацията в България през последните десетилетия. На 1 юли 1997 г. Българската народна банка въведе режим на паричен съвет. Първоначално българският лев беше обвързан с германската марка по номинална стойност, а от 1 януари 1999 г. е обвързан с еврото по курс 1,95583 лева за 1 евро. Този режим в същността си изисква фискална дисциплина, като през годините разумната фискална политика на България подкрепяше стабилността на паричния съвет, подчертавайки силната им взаимна свързаност. През 2023 г., тъй като страничните ефекти от предишното затягане на паричната политика в еврозоната останаха в България ограничени, Българската народна банка повиши изискванията за задължителните минимални резерви на банките с цел изтегляне на част от свръхликвидността от банковата система.

Очаква се през следващите месеци инфлацията да остане висока поради силния натиск по линия на вътрешните цени. Според Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2025 г. ХИПЦ инфлацията ще се повиши до 3,6% през 2025 г., преди да спадне до 1,8% през 2026 г. Макар че до сега прехвърлянето на ефекта от заплатите върху инфлацията при потребителските цени е сравнително ограничено, през прогнозния хоризонт се очаква натискът върху вътрешните цени, предизвикан от бързото, макар и умерено нарастване на заплатите, да се запази. В същото време ипотечното кредитиране и нарастването на цените на жилищата остават високи, пораждайки риск от спирала на цените на кредитите/активите (за повече подробности виж по-долу). Рискът се засилва от факта, че положителният диференциал на инфлацията спрямо еврозоната не може лесно да се самокоригира, тъй като по-високата вътрешна инфлация е възможно да доведе до по-силно отрицателни реални лихвени проценти по ипотечните кредити, което допълнително би подхранило растежа на жилищните кредити и поскъпването на жилищата. Тези прогнози следва да се разглеждат в контекста на постоянен недостиг на работна сила, дължащ се на демографски тенденции като ниска раждаемост и бързо застаряване на населението. В тях обаче има значителна несигурност, като рисковете клонят към подценяване, тъй като инфлацията в България е все още сравнително по-чувствителна към динамиката на международните цени в сравнение с тази в еврозоната. Подобно на други държави от Централна и Източна Европа, България е малка отворена икономика, дълбоко интегрирана в световните вериги на доставки, което я прави особено уязвима по отношение на международната несигурност и трусове, като например тези, произтичащи от геополитическото напрежение, по-високите мита на САЩ и неопределеността на търговските политики. От 2022 г. насам България ефикасно отстранява зависимостта си от вноса на руска енергия чрез диверсификация на източниците на доставки. Въпреки това българската икономика остава изложена на колебанията в цените на борсовите стоки поради високата си енергоемкост и значителния дял на енергията и храните в потребителската кошница.

В перспектива са налице и други фактори, пораждащи рискове за устойчивостта на конвергенцията при инфлацията в България в по-дългосрочен план. Това е така, защото през последните години разходите за труд на единица продукция нарастват с много по-бързи темпове, отколкото в еврозоната и в други конкурентни държави (таблица 4.1). Като се има предвид фиксираният обменен курс с основните търговски партньори на България, това доведе до значително влошаване на конкурентоспособността на цените и разходите в сравнение с други държави от ЕС (графика 4.2, панел „а“), особено по отношение на разходите за труд на единица продукция. В по-дългосрочен хоризонт процесът на догонване, макар и желателен, би могъл да доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и ценовите равнища в България са все още значително по-ниски, отколкото в еврозоната (графика 4.2, панел „б“). Съществуващата литература обаче сочи, че ефектът „Баласа – Самуелсън“ обикновено не е много голям, което предполага, че равновесните инфлационни диференциали може да не предизвикват особено безпокойство, стига да не са съпроводени с неустойчива динамика на цените на кредитите и активите. Въпреки това процесът на догонване трябва да бъде подкрепен с подходящи политики, за да се избегне неоправдано застрашаване на конкурентоспособността на България и да се предотврати натрупването на неустойчиви равнища на кредитен растеж и други макроикономически дисбаланси. По-конкретно, въпреки че почасовите разходи за труд в България са все още най-ниските в ЕС, нарастването на заплатите е нужно да съответства и на растежа на производителността на труда, за да може да се запази ценовата конкурентоспособност и привлекателността на страната за чуждестранните инвеститори. Освен това, тъй като от юли 2020 г. България участва във Валутния механизъм II (ВМ II) при действащ режим на паричен съвет, важно е тя да овладее инфлационния натиск чрез подходящи политики и не на последно място да укрепи растежа на производителността чрез инвестиции в нововъведения и човешки капитал, особено в сектора на нетъргуемите стоки (т.е. сектора, ориентиран към вътрешния пазар).

Графика 4.2

Хармонизирани показатели за конкурентоспособност и БВП на човек от населението в реално изражение

а) ХПК на базата на РТЕП и дефлатора на БВП, кумулативен растеж от 2019 г. до 2024 г.	б) Реален БВП на човек от населението спрямо средния за еврозоната
(процентни пунктове; абсциса: кумулативен растеж на ХПК на базата на дефлатора на БВП; ордината: кумулативен растеж на ХПК на базата на РТЕП)	(индекс: еврозона = 100)

Качеството на институциите и управлението в България представляват определено предизвикателство, което би могло да подкопае нейната икономическа устойчивост и устойчивостта на конвергенцията. Предизвикателствата могат да се проявят например по отношение на бизнес средата, ефективността на публичната администрация, спазването на данъчното законодателство, корупцията, социалното приобщаване, прозрачността, независимостта на съда и достъпа до онлайн услуги. По-слабо развитата институционална рамка може да ограничи потенциалния растеж на производството, което може да се отрази на способността на България да обслужва дълга си и да усложни икономическото приспособяване. Тя може също така да възпрепятства възможността на България да прилага мерки по паричната политика. Редица институционални показатели сочат необходимост от подобряване на качеството на работа на институциите и управлението в България, като през последните десетилетия се наблюдава ограничен напредък (графика 4.3).^[150] България е сред държавите от ЕС, изправени пред значителни предизвикателства в тези сфери. Провеждането на реформите, залегнали в Плана ѝ за възстановяване и устойчивост, може да спомогне за укрепване на правовата държава и управлението на страната.

Графика 4.3

Обзор на държавите от ЕС от гледна точка на качеството на работа на институциите

а) Показатели за ефективността на държавното управление в света	б) Индекс за възприемане на корупцията
(индекс; абсциса: равнище през 2000 г.; ордината: равнище през 2023 г.)	(индекс; абсциса: равнище през 2000 г.; ордината: равнище през 2024 г.)

Формирането на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на България, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика и широкообхватни структурни реформи. Тъй като паричната политика не може да бъде съобразена със специфичните за страната обстоятелства, другите области на политиката (фискална, макропруденциална) следва да осигуряват на икономиката средства за справяне с потенциалните, специфични за страната шокове и макроикономически дисбаланси. Това намира отражение и в редица ангажименти, поети от България след присъединяването ѝ към ВМ II, които са разгледани по-подробно в раздел 4.3. Освен това структурните реформи за усъвършенстване на институционалната и бизнес среда са решаващи за привличането на преки чуждестранни инвестиции и за ускоряването на потенциалния растеж. Те включват ангажимента на България за по-нататъшно намаляване на корупцията, осигуряване на независима и ефикасна съдебна система и за подобряване на образователната система. Важно е също страната да модернизира инфраструктурата си, за да стимулира потенциалното производство и да насърчи по-ефективното разпределение на ресурсите, както и да повиши степента на развитие и пазарно проникване на финансовия сектор, за да засили перспективите за дългосрочен растеж. Също така от съществено значение е и да се укрепят националните политики, насочени към засилване на конкуренцията на стоковите пазари, да се продължи процесът на либерализация на регулираните сектори и да се управлява плавно преходът към цифрова и по-екосъобразна икономика и така да се повиши енергийната ефективност и се подобри енергийната сигурност. Във връзка с това са необходими постоянни усилия, за да се изгради административният капацитет и допълнително да се увеличи усвояването на средства от европейските фондове. Тъй като дългосрочната безработица представлява голям процент от общата безработица, необходими са активни мерки на политиката на пазара на труда, за да се повиши квалификацията на работната сила, да се насърчи икономическото приобщаване на най-уязвимите обществени слоеве и да се смекчи ефекта от намаляването на населението в трудоспособна възраст. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, България не бе включена от Европейската комисия за задълбочен преглед в „Доклада за механизма за предупреждение, 2025 г.“.

Конвергенцията в областта на банковия надзор, постигната съгласно рамката за тясно сътрудничество, гарантира прилагането на единни надзорни стандарти и така допринася за запазването на финансовата стабилност. След включването на българския лев във ВМ II от 1 октомври 2020 г. ЕЦБ и Българската народна банка работят съвместно в съответствие с рамката за тясно сътрудничество. ЕЦБ отговаря за прекия надзор върху четири значими институции и за общите процедури за всички поднадзорни лица, както и за наблюдението върху 13 по-малко значими институции. Българската народна банка е интегрирана в Единния надзорен механизъм и участва в неговите структури и мрежи. Що се отнася до наблюдението върху по-малко значимите институции, чийто пазарен дял на вътрешния пазар е около 30%, ЕЦБ работи в тясно сътрудничество с националните надзорни органи за по-нататъшно хармонизирано прилагане на правилата, регулиращи банковия надзор, същевременно гарантирайки, че общите надзорни стандарти се прилагат последователно в цялата банкова система.^[151]

Рисковете, произтичащи от силната динамика на кредитите и цените на жилищата, се засилват, но биват смекчени от стабилността на банковата система. Като се имат предвид ограничените за България вторични ефекти от рестриктивната позиция на еврозоната по паричната политика през последните няколко години и значителното вътрешно търсене в страната, кредитната активност остава висока, особено в сегмента на домакинствата (графика 4.4, панел „а“), успоредно с рязкото поскъпване на жилищата (графика 4.4, панел „б“). Тези тенденции сочат риск от прегряване на икономиката и ранни признаци за ценова спирала при кредитите/активите, което е видно от завишените оценки на недвижимите имоти. За ограничаването на тези рискове Българската народна банка наскоро задейства макропруденциални мерки, основани на кредитополучателя, както и поетапно повишаване на антицикличния капиталов буфер, който от 1 октомври 2023 г. е 2%. Освен това банковият сектор е добре капитализиран, ликвидните буфери са големи, а кредитните стандарти на банките като цяло съответстват на изискванията за мерки, базирани на кредитополучателя.

Графика 4.4

Показатели за жилищния пазар

а) Кредити за домакинства за покупка на жилище	б) Цени на недвижимите имоти
(годишно процентно изменение)

4.2 Фискални тенденции

Бюджетният дефицит на сектор „държавно управление“ в България беше на равнището на референтната стойност от 3% през 2024 г., а дългът ѝ – доста под референтната стойност от 60%. През референтната 2024 г. бюджетът на сектор „държавно управление“ отчете дефицит в размер на 3,0% от БВП, оставайки на равнището на референтната стойност за дефицита от 3%. Съотношението „брутен държавен дълг/БВП“ бе 24,1%, т.е. доста под референтната стойност от 60% (таблица 4.5.2). В сравнение с предходната година дефицитът на сектор „държавно управление“ се увеличи с 1,0 процентен пункт, а съотношението на дълга умерено нарасна с 1,2 процентни пункта. Що се отнася до другите бюджетни фактори, дефицитът през 2024 г. бе на нивото на съотношението „публични инвестиции/БВП“.

Понастоящем България не подлежи на решение на Съвета за наличие на прекомерен дефицит. От 2012 г. към страната се прилагат предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж. Тя беше само веднъж в процедура при прекомерен дефицит в периода 2010–2012 г., докато дългът на сектор „държавно управление“ е доста под референтната стойност от 2004 г. насам. През периода, в който се прилагаше общата клауза за дерогация на Пакта за стабилност и растеж (поради пандемията и нахлуването на Русия в Украйна), Европейската комисия установи през май 2022 г., че съотношението „дефицит на сектор „държавно управление“/БВП“ през 2021 г. е било над и не близо до референтната стойност от 3%, а през май 2023 г. – че планираният за 2024 г. дефицит също е над и не близо до референтната стойност. И в двата случая анализът на Комисията показа, че критерият за дефицита не е изпълнен. Като се има предвид обаче високата степен на несигурност по отношение на макроикономическата прогноза, Комисията счете, че на този етап не следва да се взема решение за прилагане по отношение на държави членки на процедура при прекомерен дефицит.

Бюджетният дефицит се увеличи през 2024 г. и остава значително над допандемичното си равнище. Преди пандемията разумната фискална политика на България доведе до значително подобрение на структурното ѝ салдо, което доведе до промяна на номиналното салдо от дефицит в размер на 1,9% от БВП през 2015 г. на излишък от 2,2% от БВП през 2019 г. Като последица от пандемията и от фискалната подкрепа на правителството за смекчаване на нейното въздействие структурното салдо се влоши значително, достигайки през 2021 г. номинален дефицит в размер на 4,0% от БВП. Между 2021 г. и 2023 г. бюджетното салдо се подобри с 2,0% от БВП в резултат главно на подобреното с 1,2% от БВП структурно салдо. През 2024 г. обаче бюджетното салдо отново се влоши с 1,0 процентен пункт. Влошаването на бюджетното салдо през 2024 г. в сравнение с 2019 г., т.е. годината преди избухването на пандемията, възлизаше на 5,2% от БВП, което се дължеше най-вече на влошаването на структурното салдо с 4,5% от БВП.

През последните две десетилетия съотношението „държавен дълг/БВП“ остана доста под референтната стойност от 60%. Преди пандемията съотношението на дълга се понижи с 5,8 процентни пункта до 20,1% от БВП между 2015 г. и 2019 г. в резултат най-вече на големите първични излишъци и, в по-малка степен, на благоприятния диференциал между лихвените проценти и растежа. След нарастването му с 4,3% от БВП в началото на пандемията през 2020 г. впоследствие то спадна с 1,9 процентни пункта между 2020 г. и 2022 г. Това се дължеше на благоприятния диференциал между лихвените проценти и растежа, който донякъде компенсираше увеличаващия дълга ефект от първичните дефицити. От 2022 г. до 2024 г. съотношението на дълга отново нарасна с 1,6% от БВП, главно поради първичните дефицити, до равнище, което е с 4,0% по-високо, отколкото преди пандемията.

При продължителното съществуване на паричния съвет равнището и структурата на публичния дълг дават възможност на България ефикасно да управлява дълга си. Делът на държавния дълг с краткосрочен матуритет като цяло е незначителен. Като се имат предвид малкият дял на дълга с променлив лихвен процент и равнището на съотношението „дълг/БВП“, бюджетните салда са сравнително нечувствителни към промени в лихвените проценти. Същевременно делът на държавния дълг, деноминиран в чуждестранна валута, е висок (76,1% през 2024 г.). Той обаче е деноминиран предимно в евро – валутата котва при режима на паричен съвет в България. Поради това бюджетните салда са относително нечувствителни към промени във валутните курсове, различни от курса „евро/лев“, който съгласно режима на паричен съвет е фиксиран.

Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2025 г. предвижда слабо намаляване на бюджетния дефицит и увеличаване на съотношението на публичния дълг. Според Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2025 г. номиналният дефицит се очаква да се намали през 2025 г. до 2,8% от БВП, спадайки така под референтната стойност за дефицита в размер на 3%. През 2026 г. се прогнозира той да остане непроменен – 2,8% от БВП. Очаква се съотношението на дълга да се увеличи през 2025 г. до 25,1% от БВП, а през 2026 г. до 27,1% от БВП. Прогнозираният за 2025 г. растеж на нетните разходи надхвърля този в средносрочния фискално-структурен план на България.^[152] България кандидатства за национална клауза за дерогация, която ще ѝ позволи да се отклони от плана за нетните разходи, когато това се дължи на по-високи разходи за отбрана.

България има стабилна фискална рамка, която ѝ помага да поддържа ниско съотношение на дълга. На равнище „държавно управление“ и по региони страната има голям брой национални фискални правила. Те са залегнали в Закона за публичните финанси, който беше последно изменен през 2020 г. в отговор на пандемията. На първо място, Законът определя целта за балансиран бюджет или положително бюджетно салдо на сектор „държавно управление“ и за таван за дефицита му в размер на 3% от БВП, а за дълга в размер на 60% от БВП в съответствие с определените в Договора референтни стойности. Второ, в него се залага средносрочна бюджетна цел, ограничаваща структурния дефицит на сектор „държавно управление“ до не повече от 0,5% от БВП (или 1% от БВП, ако държавният дълг е под 40% от БВП и рисковете за дългосрочната устойчивост на публичните финанси са ниски) с клауза за дерогация при извънредни обстоятелства в съответствие с предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж преди реформата му през 2024 г. Трето, годишният прираст на разходите се ограничава до референтния темп на растеж на потенциалния БВП съгласно правилото за разходите в Пакта за стабилност и растеж отпреди неговата реформа. Четвърто, допълнителното национално правило за дефицита ограничава дефицита по консолидираната фискална програма, изчислен на касова основа, до 3% от БВП, макар да позволява по-голям дефицит при извънредни обстоятелства. Пето, разходите по консолидираната фискална програма се ограничават до 40% от БВП с изключение на средствата от ЕС и националното съфинансиране. Шесто, Законът за публичните финанси налага допълнителни ограничения върху бюджетното салдо, нарастването на разходите и плащанията по дълга на общинско равнище, като включва и ограничения за дълга на социалноосигурителните фондове и други субекти. Макар че правилата относно структурния дефицит и растежа на разходите трябва да бъдат коригирани, за да съответстват на преработената рамка на ЕС за икономическо управление, следва да се обърне необходимото внимание за осигуряването на трайна фискална стабилност. Спазването на правилата се наблюдава от Фискалния съвет, който беше създаден през 2016 г. в съответствие с изискванията на ЕС. Макар че мандатът и качеството на работата му с течение на времето се подобриха, все още има какво да се направи по отношение на капацитета и независимостта на Фискалния съвет. Забележим напредък бе отбелязан в подобряването на капацитета на данъчната администрация, което доведе до увеличаване на събираемостта на данъците и до по-добро спазване на данъчното законодателство, въпреки че са необходими още усилия за справяне с все още значителната „сива“ икономика.

България е изправена пред средни по сила рискове за фискалната си устойчивост в средносрочен хоризонт и малки в дългосрочен. Обзорът от 2024 г. на Европейската комисия относно поносимостта на дълга показва, че в средносрочен хоризонт България е изложена на среден риск за устойчивостта на бюджета си. Сравнена с резултатите за 2023 г., тази оценка е непроменена. Макар да бе установено, че въпреки нарастването си дългът ще остане под 60% от БВП при всички сценарии, на базата на ретроспективни данни за колебливостта беше счетено, че страната е изложена на среден риск поради високата степен на несигурност относно динамиката на дълга през следващите пет години. В дългосрочен план България е изправена пред малки рискове, докато в доклада за 2023 г. те са средни. Оценката отразява намаляващите разходи, свързани със застаряването на населението, които в дългосрочен аспект компенсират ефекта от по-натоварващата изходна бюджетна позиция. Според базовия сценарий в Доклада за застаряването на населението от 2024 г. на Работната група по въпросите на застаряването (AWG) към Комитета по икономическа политика на ЕС свързаните със застаряването на населението публични разходи се прогнозира да нараснат умерено (с 0,6 процентни пункта от БВП) в периода 2022–2070 г. спрямо равнището от 18,2% от БВП през 2022 г.^[153] Съгласно рисковия сценарий на AWG увеличението на разходите вероятно ще е значително по-голямо, т.е. с 3,9 проценти пункта от БВП, главно поради по-сериозното нарастване на разходите за здравеопазване и дългосрочни грижи (с 2,1 процентни пункта от БВП в сравнение с базовия сценарий). Тези прогнози показват необходимост от по-нататъшни реформи за повишаване на дългосрочната устойчивост на публичните финанси.

В перспектива България трябва да провежда благоразумна фискална политика, за да гарантира спазването на плана си за нетните разходи. Въпреки че преди пандемията страната отчиташе фискални излишъци, оттогава бюджетното ѝ салдо се влоши значително. Това развитие съвпадна с период на политическа нестабилност, белязан шест пъти от предсрочни избори между 2021 г. и 2024 г. Ето защо, за да осигури дългосрочна устойчивост, България трябва благоразумно да се справи с натиска върху разходите и да поддържа стабилна фискална политика. Това изисква от страната да гарантира спазването на плана си за нетните разходи съгласно Пакта за стабилност и растеж, като същевременно запази фискални буфери за смекчаване на потенциални неблагоприятни трусове. България е изправена пред значително забавяне при изпълнението на Плана си за възстановяване и устойчивост, дължащо се главно на политическата нестабилност, което поражда риск от загуба на средства по програмата „Следващо поколение ЕС“. Поради това е от решаващо значение страната да ускори провеждането на реформите и изпълнението на ключови проекти. Освен това следва да се увеличат капиталовите разходи, като се постави акцент върху подобряването на тяхното качество и ефективност чрез по-добро управление на публичните инвестиции, включително разработване на дългосрочна инвестиционна стратегия. За да се гарантира допълнително фискалната устойчивост в средносрочен хоризонт, е необходимо да продължат усилията за борба със „сивата“ икономика с цел подобряване на събираемостта на данъците. От жизненоважно значение ще бъде и укрепването на управлението и рентабилността на държавните предприятия, както и засилването на устойчивостта на пенсионната система.

4.3 Динамика на валутния курс

Българският лев участва във ВМ II през двегодишния референтен период от 20 май 2023 г. до 19 май 2025 г. Българският лев беше включен във ВМ II през юли 2020 г. при централен курс 1,95583 лева за 1 евро със стандартен диапазон на колебание ±15%. България се присъедини към валутния механизъм, запазвайки действащия в страната паричен съвет като едностранен ангажимент, което не налага допълнителни задължения за ЕЦБ. През референтния период левът не показа отклонение от централния си курс (графика 4.5.3). Както се предвижда в споразумението за паричния съвет Българската народна банка продължи да обменя при поискване националната валута срещу валутата котва (еврото) и обратно по фиксирания курс.

Споразумението за участие във ВМ II се основава на редица политически ангажименти, поети от българските власти с цел постигане на висока степен на устойчива икономическа конвергенция към момента на приемане на еврото. Тези ангажименти са свързани с прилагането на специфични мерки на политиката, отнасящи се до небанковия финансов сектор, държавните предприятия, рамката за несъстоятелност и нормативната уредба на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма (AML/CFT). ЕЦБ и Европейската комисия наблюдават ефикасното изпълнение на ангажиментите на България след влизането ѝ във ВМ II, действайки в рамките на съответните си сфери на компетентност, както е предвидено в Договорите и във вторичното законодателство. В ролята си на пруденциален надзорен орган и предвид споделената си отговорност за макропруденциалната политика ЕЦБ се фокусира върху изпълнението на ангажиментите, свързани с финансовия сектор, т.е. рамката за несъстоятелност и нормативната уредба за борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма поради значението им за функционирането на финансовата система, както и за финансовия интегритет и стабилност. България изпълни почти всички свои ангажименти след влизането си в ЕС и се ангажира да постигне резултати по оставащите точки, свързани с реформирането на държавните предприятия и на рамката за несъстоятелност. Всички неизпълнени точки са включени в ангажиментите, поети с плана за възстановяване и устойчивост на България. Що се отнася до борбата с изпирането на пари/финансирането на тероризма, въпреки че мерките на политиката, предвидени в следприсъединителните ангажименти, са изпълнени, необходим е допълнителен напредък за отстраняване на оставащите пропуски. По-конкретно, България бива насърчавана да ускори усилията си за изпълнение на елементите от плана за действие, приет от Специалната група за финансови действия (FATF), след като през октомври 2023 г. страната беше включена в „сивия списък“ на FATF с юрисдикциите, които са обект на засилено наблюдение.

Базираният на ХИПЦ реален ефективен валутен курс на българския лев се повиши през последните десет години (графика 4.5.4). Това поскъпване отразяваше динамиката на номиналния ефективен валутен курс. След нахлуването в края на февруари 2022 г. на Русия в Украйна сравнително високото равнище на инфлацията в България беше фактор за повишаване на реалния ефективен валутен курс на лева, но по-късно през годината отражението му беше отчасти неутрализирано от забавяне на инфлацията. Този показател следва да се тълкува предпазливо, тъй като в България протича процес на икономическа конвергенция, което усложнява каквато и да било дългосрочна оценка за динамиката на реалния валутен курс.

През последните десет години общото салдо по текущата и капиталовата сметка на България постоянно остава на излишък, а нетните чуждестранни пасиви на страната чувствително намаляват (таблица 4.5.3). От 2015 г. до 2019 г. общото салдо по текущата и капиталовата сметка се увеличи, отразявайки главно значителното намаление на дефицита по търговския баланс в резултат на стимулираното от износа възстановяване. През 2021 г. и 2022 г. обаче беше регистриран дефицит – две години, характеризиращи се с висока колебливост поради пандемията и войната на Русия срещу Украйна. След това през 2023 г. отново се наблюдава излишък. През периода 2020–2024 г. корекцията на платежния баланс е свързана с увеличаване на търговския дефицит. Брутният външен дълг продължи да намалява – от 62,6% от БВП през 2020 г. до 47,4% през 2024 г. Същевременно нетната международна инвестиционна позиция на страната, състояща се главно от преки чуждестранни инвестиции, продължи да се подобрява, нараствайки от -23,4% от БВП през 2020 г. до -3,7% от БВП през 2024 г. (таблица 4.1) заради допълнително натрупване на резервни активи. Фискалната и структурната политика остават важни за подпомагане на външната устойчивост и конкурентоспособността на икономиката, особено в една по-колеблива среда, характеризираща се с различни шокове – геополитически, по линия на търговската политика и поскъпване на борсовите стоки. Като се има предвид ограничената пряка експортна експозиция на страната към САЩ, макроикономическият ефект от неотдавнашните смущения в търговските потоци в резултат на вносните мита вероятно ще се прояви главно чрез европейските търговски партньори на България. Това косвено въздействие се дължи на интегрирането на българската икономика във веригата за доставки на промишлени стоки, особено чрез междинните стоки за автомобилната промишленост.

Българската икономика е добре интегрирана в еврозоната посредством търговска и инвестиционна свързаност. През 2024 г. износът на стоки и услуги за еврозоната съставляваше 45,7% от общия износ, а съответният дял на вноса възлезе на 40,5%. За същата година делът на еврозоната в обема на привлечените в България преки инвестиции възлезе на 64,0%, а в обема на портфейлните инвестиции – пасиви, бе 75,8%. Делът на чуждестранните активи на България, инвестирани в еврозоната, през 2024 г. възлизаше на 43,9% при преките инвестиции и на 53,8% при портфейлните инвестиции. Българската икономика се характеризира и с висока степен на евроизация. Около 75% от публичния дълг и значителен дял от частния дълг са деноминирани в евро, което отразява валутната структура на спестяванията на домакинствата и на ликвидните активи на нефинансовите предприятия в България.

4.4 Динамика на дългосрочните лихвени проценти

През референтния период от май 2024 г. до април 2025 г. дългосрочните лихвени проценти в България се понижиха и възлязоха средно на 3,9% – под референтната стойност от 5,1% по критерия за конвергенция на лихвените проценти (графика 4.5.5).

Дългосрочните лихвени проценти в България следваха предимно низходящ тренд от 2015 г. до 2022 г., когато рязко се повишиха, преди впоследствие да се стабилизират. Низходящият тренд през първата половина от изминалото десетилетие се дължеше на вътрешни и глобални циклични фактори. Към тях спадаха вторичните ефекти от ниските лихвени проценти в еврозоната, продължаващото търсене от български банки на дългови държавни ценни книжа, високото равнище на частните спестявания и ефектът от напрежението в световната търговия върху очакванията за растежа. През 2020–2021 г. влиянието на пандемията върху световната и вътрешната икономическа активност и инфлацията понижиха в средата на 2021 г. дългосрочните лихвени проценти в България до рекордно ниско равнище от 0,1%. От 2022 г. в условията на засилващ се вътрешен и световен инфлационен натиск дългосрочните лихвени проценти се повишиха значително. Политическата несигурност, в резултат на която от 2021 г. насам се проведоха седем кампании за общи избори, вероятно също допринася за рязкото увеличение през този период с около 200 базисни точки на дългосрочните лихвени проценти. Дългосрочните лихвени проценти в България се стабилизираха през последните две години и през април 2025 г. възлизаха на 3,9%, което е с 10 базисни точки под равнището от април 2023 г. (графика 4.5.5). Динамиката на дългосрочните лихвени проценти в България обаче трябва да се тълкува предпазливо, тъй като облигацията, използвана за определяне на съответния лихвен процент, не се търгува на пазара от 10 януари 2024 г., което отразява изобилието от ликвидност в банковата система. От април 2023 г. насам рискът от неизпълнение на задължения по дългосрочния български дълг (измерен със спредовете на 10-годишни суапове за кредитно неизпълнение) намаля значително до около 115 базисни точки поради постепенното отслабване на отрицателния ефект от вътрешнополитическата несигурност. Държавният дълг на България е с инвестиционен рейтинг, даден ѝ от трите основни агенции за кредитен рейтинг (Moody’s: Baa1; S&P: BBB; Fitch: BBB).

Диференциалът на дългосрочните лихвени проценти на българските държавни облигации спрямо средните за еврозоната бе 0,9 процентни пункта през април 2025 г. През периода 2016–2017 г. българските дългосрочни лихвени проценти постепенно се доближаваха до средния за еврозоната лихвен процент за съответния матуритет (графика 4.5.6). От 2018 г. нататък диференциалът остава доста нисък, като известно време е и на отрицателна територия – до март 2023 г., когато величината му става забележимо положителна. През април 2025 г. той възлезе на 0,9 процентни пункта (1,4 процентни пункта спрямо доходността на облигациите от еврозоната с рейтинг ААА).

Капиталовият пазар в България е по-малък и много по-слабо развит от този в еврозоната (таблица 4.5.4). През последните десет години има само няколко признака за задълбочаване на капиталовите пазари. Капитализацията на фондовия пазар като процент от БВП е намаляла от средно 17,8% в периода 2015–2019 г. до 8,4% през 2024 г. Същевременно пазарното дългово финансиране на местните парично-финансови институции (ПФИ) леко се увеличи в периода 2015–2019 г. и през 2024 г. се установи на 2,0% от БВП. Достъпът на нефинансови предприятия в България до пазара на корпоративен дълг изглежда е намалял, тъй като дълговите ценни книжа в обращение, емитирани от този сектор, представляват 1,8% от БВП през 2024 г., което е с 1,4 процентни пункта по-малко, отколкото в периода 2015–2019 г. През 2024 г. експозицията на българската банкова система към банките в еврозоната във връзка с нуждите ѝ от финансиране се увеличи в сравнение със средното за периода 2015–2019 г. Вземанията на банките от еврозоната от български банки нараснаха през 2024 г. до 6,4% от общите им пасиви спрямо средно равнище от 3,3% за периода 2015–2019 г.

Степента на финансово посредничество в България остава доста ниска в сравнение със средната за еврозоната, макар да е съпоставима с тази в сходни държави от региона. Вземанията на ПФИ от резиденти, различни от правителството, възлязоха на 51,9% от БВП през 2024 г., което е с 1,6 процентни пункта под средното им равнище за периода 2015–2019 г. Към третото тримесечие на 2024 г. (последната дата с налични данни) банките – чуждестранна собственост, продължиха да играят основна роля в банковата система на България, като на тях се падат почти 73% от общите банкови активи. Банковата система беше финансирана предимно с депозити на резиденти от нефинансовия частен сектор. В активите на банковата система спрямо нефинансовия частен сектор преобладават кредитите, 80% от които са деноминирани в местна валута.

4.5 Статистически таблици и графики

5 Статистическа методология на показателите за конвергенция

Изследването на процеса на конвергенция зависи в голяма степен от качеството и интегритета на данните на базовата статистика; съставянето и отчитането на статистическа информация, особено що се отнася до държавната финансова статистика (ДФС), не трябва да бъдат обект на политическа или друга външна намеса. Държавите членки са приканени да разглеждат качеството и пълнотата на статистическата си информация като приоритет, да осигурят използването на подходяща система от проверки и контроли при нейното съставяне и да прилагат високи стандарти по отношение на управлението и качеството в областта на статистиката.

Националните статистически органи във всяка държава членка и статистическият орган на ЕС в рамките на Европейската комисия (Евростат) следва да се ползват с професионална независимост и да гарантират, че европейската статистика е безпристрастна и с високо качество. Това е в съответствие с принципите, залегнали в член 338, параграф 2 от Договора, Регламента относно европейската статистика^[154] и Кодекса на европейската статистическа практика^[155]. Член 2, параграф 1 от Регламента относно европейската статистика гласи, че разработването, изготвянето и разпространението на европейска статистика се ръководят от следните статистически принципи: а) професионална независимост, б) безпристрастност, в) обективност, г) надеждност, д) статистическа поверителност и е) ефективност на разходите. Съгласно член 11 от Регламента тези статистически принципи са доразвити в Кодекса на европейската статистическа практика.

В този контекст в настоящата глава се прави преглед на качеството и интегритета на показателите за конвергенция от гледна точка на базовата статистика. Той осигурява информация относно статистическата методология на показателите за конвергенция и съответствието на базовата статистика със стандартите, необходими за адекватна оценка на процеса на конвергенция.

5.1 Институционални характеристики, свързани с качеството на статистиката за оценка на процеса на конвергенция

Управлението на Европейската статистическа система (ЕСС) постепенно се подобрява, по-специално с приемането през 2005 г. на Кодекса на европейската статистическа практика. В конкретния контекст на системата за фискален надзор на ЕС и на процедурата при прекомерен дефицит (ППД) с Регламент (ЕС) № 679/2010 на Съвета^[156] на Евростат бяха предоставени нови правомощия за редовно наблюдение и проверка на данните за публичните финанси, които Евростат упражнява чрез провеждане на по-задълбочени посещения за диалог в държавите членки и чрез разширяване на обхвата на тези посещения до публичните субекти, които предоставят на националните статистически институти (НСИ) данни за публичните финанси нагоре по веригата.

Освен това законодателният пакет от шест правни текста, приет през 2011 г. с цел укрепване на структурата на икономическото управление на еврозоната и на ЕС като цяло, изисква съставянето на висококачествена статистическа информация, която трябва да се изготвя при строго управление на качеството.^[157] В този контекст Кодексът на европейската статистическа практика беше преразгледан през септември 2011 г., за да се разграничат принципите, които трябва да се прилагат от членовете на Европейската статистическа система (ЕСС), от свързаните с институционалната среда принципи, които трябва да се прилагат от правителствата на държавите членки. През 2017 г. той беше отново преразгледан, за да се подчертае, че НСИ и Евростат координират всички дейности, свързани с разработването, изготвянето и разпространението на европейска статистика (изготвена в съответствие с Регламента относно европейската статистика) съответно на равнището на техните национални статистически системи и на ЕСС.^[158]

През 2015 г. Регламентът относно европейската статистика^[159] беше изменен, за да се изясни наред с другото, че принципът на професионална независимост на НСИ се прилага безусловно. Статистиката безспорно трябва да се разработва, изготвя и разпространява по независим начин, без никакъв натиск от политически или заинтересовани групи или от органи на ЕС или национални органи, като не трябва да се позволява съществуващите институционални рамки да ограничават този принцип.

Накрая, необходимо е да се гарантира независимостта на другите статистически органи, отговарящи за съставянето на европейската статистика (например министерствата на финансите). Отговорността на другите статистически органи за публикуването на статистическите данни трябва да бъде ясно определена, за да се разграничат статистическите съобщения от политическите заявления. В България Министерството на финансите съставя тримесечни данни за държавния дълг, докато НСИ съставя годишни данни за държавния дълг. Институционалните отговорности за съставянето на данните по ППД и ДФС са показани в таблица 5.1. Въпреки че независимостта на съставителите в българското Министерство на финансите не е гарантирана със закон, наблюдението и осигуряването на качеството на данните във връзка с ППД и ДФС, изготвени от Министерството на финансите, са част от координиращата роля на НСИ.

5.2 ХИПЦ инфлация

В този раздел се разглеждат методологията и качеството на статистиката, като се акцентира върху измерването на динамиката на цените и по-специално върху хармонизирания индекс на потребителските цени (ХИПЦ). ХИПЦ е разработен с цел оценяване на съпоставима база на конвергенцията по отношение на ценовата стабилност. Той се публикува от Евростат за всички държави – членки на ЕС.^[160] ХИПЦ за еврозоната като цяло представлява основен измерител на динамиката на цените за паричната политика на ЕЦБ от януари 1999 г. насам.

Член 1 от Протокол (№ 13) относно критериите за конвергенция (приложен към Договорите) изисква конвергенцията на цените да се измерва посредством индекс на потребителските цени (ИПЦ) на съпоставима база, като се отчитат различията в националните дефиниции. Рамковият регламент, въведен с цел установяване на хармонизирания индекс на потребителските цени, Регламент (ЕО) № 2494/95 на Съвета^[161], беше приет през октомври 1995 г. и впоследствие заменен с Регламент (ЕС) 2016/792^[162], който влезе в сила през юни 2016 г. ХИПЦ беше хармонизиран и въз основа на регламенти на Съвета на ЕС и на Европейския парламент. Той използва единен стандарт за обхващане на показателите, територията и населението (всички тези елементи са главната причина за различията между националните ИПЦ). Общи стандарти са създадени и в някои други области, например третирането на нови стоки и услуги.

ХИПЦ използват ежегодно актуализирани разходни тегла (или до 2011 г. – по-редки актуализации, ако това не оказва съществено влияние върху индекса) и обхващат всички стоки и услуги, включени в паричните разходи на домакинствата за крайно потребление. Последният се извлича от националното понятие за разходите на домакинствата за крайно потребление, но не включва жилищата, обитавани от собствениците. Наблюдаваните цени са цените, които домакинствата действително плащат за стоки и услуги в парично изражение, и следователно включват всички данъци върху продуктите, например ДДС и акцизи (минус субсидиите). Разходите за здравеопазване, образование и социални услуги са включени в степента, в която се финансират (пряко или чрез частни осигуровки) от домакинствата, и не се възстановяват от правителството. „ХИПЦ – административно определяни цени“ се отнася само за цените, които пряко се определят или съществено са повлияни от правителството, включително националните регулаторни органи. Те са базирани на обща дефиниция и се съставят и публикуват от Евростат.

Евростат трябва да гарантира, че статистическите практики, използвани за съставянето на националните ХИПЦ, отговарят на методологическите изисквания за ХИПЦ и че се спазват добрите практики в областта на индексите на потребителските цени. Евростат извършва посещения за наблюдение на съответствието и публикува констатациите си в информационни бележки на нейния уебсайт.

5.3 Държавна финансова статистика

В настоящия раздел се описват методологията и качеството на статистическите данни, използвани за измерване на фискалните тенденции. ДФС се основава главно на концепцията за националните сметки, както са определени в ЕСС 2010^[163] и Регламент (ЕС) № 220/2014 на Комисията^[164]. Те се отнасят за институционалния сектор „държавно управление“, както е определен в ЕСС 2010. Той обхваща централното държавно управление, федералното държавно управление (в държавите членки с федерална структура), местното държавно управление и социалноосигурителните фондове. Обикновено не включва публичните корпорации.

Дефицитът (-)/излишъкът (+) на сектор „държавно управление“ е равен на показателя „нетно предоставените (+)/нетно получените (-) заеми“ по ЕСС 2010, който на свой ред се равнява на „общо приходи“ минус „общо разходи“. Първичният бюджетен дефицит/излишък представлява бюджетният дефицит/излишък без разходите за лихви.

Дългът на сектор „държавно управление“ е сумата от непогасените брутни задължения по номинална стойност във валута и депозити, дългови ценни книжа (например държавни ценни книжа, полици и облигации) и заеми. Изключват се финансови деривати, като суапове^[165], както и търговски кредити^[166] и други невключени във финансов документ пасиви, подобни на надвзет данъчен кредит. Не се включват също условни пасиви, като държавни гаранции и задължения при пенсиониране. Тъй като държавният дълг е приблизително понятие, в смисъл че нито финансовите, нито нефинансовите активи се приспадат от пасивите, той се консолидира в рамките на сектор „държавно управление“ и следователно не включва държавния дълг, чиито държатели са други държавни подразделения.

Съотношенията на бюджетния дефицит и на дълга са изразени като процент от БВП по текущи пазарни цени.

5.3.1 Източник на данни

Националните централни банки (НЦБ) предоставят на ЕЦБ подробни данни за ДФС съгласно Насоките на ЕЦБ относно ДФС^[167]. Макар че насоките са правно обвързващи само за НЦБ от еврозоната, НЦБ на държавите от ЕС извън еврозоната предоставят на ЕЦБ и данни за държавната финансовата статистика в същите срокове и при използване на същите процедури. Насоките определят изискванията за предаването на годишни данни с подробна разбивка на годишните приходи и разходи и корекциите на дефицита и дълга. Освен това се изисква информация за дълга на сектор „държавно управление“ с разбивка по инструменти, първоначален и остатъчен матуритет и държател.

5.3.2 Методологически въпроси

ДФС трябва да е в съответствие с ЕСС 2010 и да отразява решенията и насоките, издадени от Евростат за конкретни случаи, засягащи сектор „държавно управление“. Случаите на гранична класификацията между финансовия, нефинансовия сектор и сектор „държавно управление“ продължават да се разглеждат внимателно от Евростат и националните съставители на статистическа информация и могат да доведат до допълнителни прекласификации и промени в данните за ППД и ДФС.

5.4 Обменни курсове

Член 3 от Протокола (№ 13) относно критериите за конвергенция определя съдържанието на критерия за участие във валутния механизъм на Европейската парична система. Двустранните обменни курсове на валутите на държавите членки спрямо еврото са дневните референтни курсове, регистрирани от ЕЦБ в 14:15 часà централноевропейско време и впоследствие публикувани на уебсайта на ЕЦБ.^[168] Номиналните и реалните ефективни валутни курсове (ЕВК) са конструирани, като се прилагат теглата на търговията (базирани на геометрично претегляне) спрямо двустранните номинални и реални валутни курсове на валутите на държавите членки спрямо валутите на 41 търговски партньори. Статистиката както за номиналните, така и за реалните ЕВК се публикува от ЕЦБ.

5.5 Дългосрочни лихвени проценти

Член 4 от Протокола (№ 13) относно критериите за конвергенция изисква лихвените проценти да се определят въз основа на дългосрочните държавни облигации или други съпоставими ценни книжа, като се отчитат различията в националните дефиниции. Макар че член 5 определя отговорността за предоставянето на статистически данни на Европейската комисия във връзка с прилагането на Протокола, ЕЦБ поради експертните си познания в тази област подпомага този процес, като определя представителни дългосрочни лихвени проценти и събира данни от НЦБ за предаване на Комисията. Това е продължение на работата, извършвана от Европейския паричен институт като част от подготовката за третия етап на Икономическия и паричен съюз в тясно сътрудничество с Комисията. В резултат на терминологична работа бяха определени седем ключови характеристики, които трябва да се вземат предвид при изчисляването на дългосрочните лихвени проценти, както е представено в таблица 5.2. „Дългосрочни лихвени проценти“ се отнася за облигации, деноминирани в националната валута.

5.6 Други фактори

Последният абзац от член 140, параграф 1 от Договора определя, че докладите на Европейската комисия и на ЕЦБ трябва да вземат предвид освен четирите главни критерия, резултатите от интеграцията на пазарите, състоянието и тенденциите в националния платежен баланс и проучената динамика на разходите за труд на единица продукция и други индекси на цените. Тъй като за четирите главни критерия Протокол № 13 предвижда, че Комисията ще осигури данни, които да се използват при оценяване на съответствието, и ги описва подробно, това не се отнася за осигуряването на статистически данни за тези „други фактори“.

Що се отнася до резултатите от пазарната интеграция, показани са два набора от показатели. Това са: а) статистически данни за финансовите тенденции и интеграцията по отношение на структурата на финансовата система^[169] и б) статистика относно финансовата и нефинансовата интеграция в еврозоната.^[170]

Данните, обхващащи структурата на финансовата система, се предоставят от НЦБ. Показателите за дълговите ценни книжа, емитирани от резидентни финансови предприятия (парично-финансови институции – ПФИ, без НЦБ и непаричните финансови предприятия), и нефинансовите предприятия се съставят в съответствие с методологията, изложена в Насоки (ЕС) 2022/971^[171]. Показателят, свързан с капитализацията на фондовия пазар, се отнася до котирани акции, емитирани от резидентни предприятия, следвайки методологията, дадена в същите насоки. Показателите, засягащи вземанията на ПФИ от резиденти и на ПФИ от еврозоната от резидентни ПФИ, са базирани на наличните данни, събирани от ЕЦБ като част от рамката за събиране на балансовата статистика на ПФИ. Данните са получени от разглежданите държави, а за последния показател – и от държавите от еврозоната, обхванати от Регламент (ЕС) 2021/379^[172]. Ретроспективните данни се съставят от съответните НЦБ, когато е целесъобразно. За показателите, посочени в настоящия параграф, статистическите данни, отнасящи се до еврозоната, обхващат държавите, приели еврото към момента, за който се отнасят статистическите данни.

Статистиката на платежния баланс и международната инвестиционна позиция се съставя в съответствие с понятията и дефинициите, залегнали в шестото издание на „Ръководство по платежен баланс и международна инвестиционна позиция“ (РПБ6) на Международния валутен фонд и в съответствие с насоките, дадени от ЕЦБ в Насоките относно външната статистика^[173],[174], както и от Евростат. Докладът за конвергенцията разглежда динамиката на текущата сметка (стоки, услуги, първичен доход и вторичен доход) и капиталовата сметка; сборът от салдата по тези две сметки съответства на нетно предоставените/получените заеми в цялата икономика. Освен това динамиката на основните компоненти на финансовата сметка се представя заедно с нетната международна инвестиционна позиция и брутния външен дълг на всяка държава. Износът и вносът на стоки и услуги се представят както спрямо останалия свят, така и спрямо еврозоната. Отчитат се и преките, и портфейлните инвестиции – активи и пасиви, в еврозоната. Прогнозните данни са взети от икономическите прогнози на Европейската комисия.^[175]

В Доклада за конвергенцията се разглеждат също динамиката на разходите за труд на единица продукция и други индекси на цените. По отношение на индексите на цените на производител данните се отнасят за продажбите на вътрешния пазар общо за промишлеността, без строителството. Статистическите данни се събират на хармонизирана основа съгласно Регламента на ЕС относно европейската бизнес статистика^[176]. Статистиката на разходите за труд на единица продукция (изчислени като компенсация на наето лице, разделена на верижните обеми БВП за отработени часове) са получени от данните, предоставени в рамките на програмата за предаване на данни по ЕСС 2010.

6 Проучване за съответствие на българското законодателство с Договорите

6.1 Съответствие на националното законодателство

Следните правни актове изграждат нормативната уредба на Българската народна банка (БНБ) и нейните дейности:

• Конституцията на България;^[177]
• Законът за Българската народна банка, публикуван на 13 февруари 2024 г. (наричан по-нататък ЗБНБ).^[178] ЗБНБ влиза в сила, отменя и заменя предишния Закон за Българската народна банка (БНБ)^[179] от датата, посочена в решението на Съвета относно приемането от Република България на еврото, приет в съответствие с член 140, параграф 2 от Договора и в Регламента на Съвета, приет в съответствие с член 140, параграф 3 от Договора. Няма допълнителни условия за влизане в сила на ЗБНБ.

Законът за противодействие на корупцията^[180] се прилага по отношение на лицата, заемащи публични длъжности.

6.2 Независимост на НЦБ

Във връзка с независимостта на БНБ са разгледани ЗБНБ, Законът за противодействие на корупцията и Конституцията на България.

6.2.1 Институционална независимост

Член 6 от ЗБНБ забранява на институциите, органите, службите или агенциите на Европейския съюз, на Министерския съвет или правителствата на други държави – членки на ЕС, както и на всички други органи и институции да дават указания на Българската народна банка, на управителя или на членовете на Управителния ѝ съвет. Тази разпоредба съответства на член 130 от Договора и член 7 от Устава на ЕСЦБ.^[181]

Член 99 от Конституцията на Република България урежда съставянето на правителството. Член 99, алинея 5 постановява, че ако не бъде постигнато споразумение относно съставянето на правителство, президентът на Република България след консултации с парламентарните групи и по предложение на номинирания за служебен министър-председател назначава служебен кабинет и насрочва нови избори в срок от два месеца. Служебен министър-председател се назначава измежду председателя на Народното събрание, управителя или подуправител на Българската народна банка, председателя или заместник-председател на Сметната палата и омбудсмана или негов заместник. По принцип подобно евентуално назначаване на управител или подуправител, изискващо прекъсване на техния мандат, излага на риск независимото упражняване на правомощията и изпълнението на задачите и задълженията, възложени на НЦБ. Управител или подуправител на НЦБ, който е назначен за служебен министър-председател ad hoc и подава оставка от длъжността си на управител или подуправител на НЦБ, когато приема тази длъжност, не е изложен на такъв риск. Член 99 от Конституцията на Република България обаче изглежда безпрецедентен, тъй като установява постоянен режим, който предвижда временно назначаване на управител или подуправител за служебен министър-председател. Такъв режим може да изложи управителя или подуправител на политически натиск и влияние, свързани със сериозни конфликти на интереси.^[182] По-специално, в случай на временно прекъсване на мандата може да възникне риск управителят или подуправител да заеме като служебен министър-председател позиция, която е несъвместима с позицията на НЦБ, преди да се върне на длъжността си на управител или подуправител, след което да се окаже в противоречие с предишни позиции, които може да е заел като служебен министър-председател.^[183]

Съгласно член 130 от ДФЕС при упражняване на правомощията и изпълнението на задачите и задълженията, възложени им в съответствие с Договорите и Устава на ЕСЦБ, членовете на органите на НЦБ за вземане на решения не трябва да искат или да приемат указания от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, от правителство на държава членка или от който и да било друг орган. Освен това правителствата на държавите членки се задължават да спазват този принцип и да не се стремят да оказват влияние върху членовете на органите на НЦБ за вземане на решения при изпълнението на техните задачи. От член 130 на ДФЕС следва, че член на орган на НЦБ за вземане на решения не може в същото време да изпълнява функциите на член на национално правителство, по-конкретно на министър-председател. В противен случай независимото упражняване на правомощията и изпълнението на задачите и задълженията, при които управителят или подуправител на Българската народна банка може да заеме независима позиция, различна от тази на правителството, е логически недопустимо. В това отношение е наложително след назначаването му като служебен министър-председател управителят или подуправител на Българската народна банка да бъде задължен да зачита изцяло институционалната ѝ независимост и нейните органи за вземане на решения в съответствие с член 130 от ДФЕС.^[184] С оглед на изискването за независимо упражняване на правомощията и изпълнение на задачите и задълженията, възложени на НЦБ от Договорите и Устава на ЕСЦБ, както е предвидено в член 130 от ДФЕС, рискът управителят или подуправител да заеме като служебен министър-председател позиция, която е несъвместима с позицията на БНБ, би бил достатъчно ограничен единствено чрез изискване управителят или подуправител да подаде оставка, когато бъде назначен за служебен министър-председател, за да се изключи реализирането на този риск.^[185]

На 29 май 2024 г. и на 5 юни 2024 г. бяха проведени консултации с ЕЦБ относно законопроект за изменение на ЗБНБ, който има за цел да отрази тези принципи.^[186] В този смисъл ЕЦБ приветства изричната разпоредба в законопроекта за изменение, че ако управителят или подуправител изрично се съгласи да бъде назначен за служебен министър-председател, той или тя трябва да подаде оставката си като управител или подуправител. ЕЦБ приветства също разпоредбата в законопроекта за изменение, съгласно която, когато управителят или подуправител е назначен за служебен министър-председател, задълженията му на управител, съответно подуправител, се прекратяват с назначаването му за служебен министър-председател, тъй като това засилва правната сигурност и яснотата относно момента, в който оставката влиза в законна сила.^[187] На 21 март 2025 г. Народното събрание прие този законопроект за изменение.^[188]

6.2.2 Персонална независимост

Член 15, алинеи 1 и 2 от ЗБНБ изброява основанията, на които членовете на Управителния съвет могат да бъдат освобождавани от длъжност. Член 15, алинея 1 предвижда, че Народното събрание може да освободи от длъжност управителя в съответствие с член 14.2 от Устава на ЕСЦБ. Член 15, алинея 2 предвижда, че други членове на Управителния съвет могат да бъдат освобождавани от длъжност, ако вече не отговарят на условията за изпълнение на задълженията си или ако са признати за виновни за съществено нарушение на служебните си задължения в съответствие с член 14.2 от Устава на ЕСЦБ. Член 15, алинеи 1 и 2 от ЗБНБ са съобразени с член 14.2 от Устава на ЕСЦБ.^[189]

През 2023 г. член 98, алинея 1 от Закона за противодействие на корупцията замени член 80, алинея 1 от Закона за борба с корупцията и незаконно придобитото имущество, заменил член 33, алинея 1 от Закона за предотвратяване на конфликт на интереси, който предвижда, че установяването на конфликт на интереси с влязъл в сила правен акт представлява основание за освобождаване от длъжност на управителя, подуправителите и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка, освен ако в Конституцията, Устава на ЕСЦБ или в специално законодателство не е предвидено друго. Член 98, алинея 2 от Закона за противодействие на корупцията предвижда, че освобождаването от длъжност трябва да се извърши съгласно процедурата, установена в съответните закони. Разбираемо е, че за управителя, подуправителите и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка това е предвидено в член 15, алинеи 1 и 2 от ЗБНБ, което означава, че член 98, алинея 1 от Закона за противодействие на корупцията не може да се прилага по отношение на управителя или другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка, тъй като текстът на член 98, алинея 1 от Закона за противодействие на корупцията гарантира, че установяването на конфликт на интереси в съответствие с този закон няма да бъде основание за освобождаване от длъжност на лице, заемащо висша публична длъжност, когато това е предвидено в специално законодателство като ЗБНБ.^[190]

Член 15, алинея 3 от ЗБНБ гласи, че основанията за освобождаване от длъжност на подуправител или друг член на Управителния съвет на Българската народна банка, различен от управителя, следва да бъдат установени с решение на Управителния съвет на Българската народна банка. В този контекст Управителният съвет на БНБ трябва да прецени дали подуправител или член на Управителния съвет на БНБ, различен от управителя, отговаря на изискванията за изпълнението на неговите задължения и/или дали е извършил сериозно нарушение с оглед на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ. Тези решения се приемат по процедура, определена от Управителния съвет на Българската народна банка, и имат за последица незабавното отстраняване на съответните членове от изпълнението на техните задължения.

Решенията подлежат на обжалване пред Върховния административен съд (ВАС) в 7-дневен срок, а срокът на ВАС за постановяване на окончателно решение по обжалването е 14 дни. Окончателното решение на ВАС по обжалване се изпраща на националния орган, който е компетентен да освободи членовете на Управителния съвет на Българската народна банка от длъжност. Окончателното решение е обвързващо за органа по назначаването съгласно член 13 от ЗБНБ. ЕЦБ разбира, че член 15, алинея 3 от ЗБНБ има за цел да гарантира, че в рамките на административната процедура за освобождаване от длъжност на който и да било от членовете на органите на Българската народна банка за вземане на решения, с изключение на управителя, е възможно да се поиска преразглеждане от националните съдилища на решението на Управителния съвет на БНБ, с което се установяват основанията за освобождаване от длъжност на подуправител или на друг член на Управителния съвет на БНБ, различен от управителя. Съдебният контрол върху такова решение може да доведе до неговата отмяна. Отмяната на решение на Управителния съвет на Българската народна банка, с което се определят основанията за освобождаване от длъжност на подуправител или друг член на Управителния съвет на БНБ, различен от управителя, не допуска приемането на решение от органа по назначаването за освобождаване на съответния член на Управителния съвет на Българската народна банка. Освен това ЕЦБ разбира, че при вземането на решение за освобождаване органът по назначаването не може да разглежда и приема допълнителни основания за освобождаване, които не са посочени в решението на Управителния съвет на Българската народна банка. ЕЦБ разбира също, че в съответствие с общото административно право обжалването пред ВАС може да спре изпълнението на решението на Управителния съвет на Българската народна банка. Въз основа на това разбиране член 15, алинея 3 от ЗБНБ е в съответствие с член 130 от Договора и с Устава на ЕСЦБ.^[191]

Член 13, алинеи 1 и 2 от ЗБНБ, който заменя член 12, алинеи 1 и 2 от предишния ЗБНБ, предвижда правомощия на Народното събрание да избира управителя и подуправителите на БНБ. ЕЦБ отбелязва, че всеки редовен избор или назначение на членове на органите на национална централна банка за вземане на решения следва да им предостави възможност да встъпят в длъжност след тяхното избиране. След като бъдат избрани или назначени, управителят и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка не могат да бъдат освобождавани от длъжност при условия, различни от упоменатите в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ, дори ако още не са пристъпили към изпълнение на своите задължения.

Както бе посочено по-горе, член 99, алинея 5 от Конституцията на България предвижда, че управителят или подуправител на БНБ може да бъде назначен от президента на Република България за служебен министър-председател за срок от два месеца. Съгласно член 14.2. от Устава на ЕСЦБ управител може да бъде освобождаван от длъжност само ако той вече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения или ако е извършил сериозно нарушение. Следователно назначаването на управителя на Българската народна банка за служебен министър-председател не може да представлява освобождаване от длъжност без наличието на такова основание. Приема се, че назначаването на управителя на БНБ за служебен министър-председател е обвързано с приемането на назначението от негова страна^[192]. Въз основа на разбирането, че назначаването на управителя на БНБ за служебен министър-председател предполага неговото или нейното съгласие, назначаването не е равнозначно на освобождаване от длъжност. В този случай не е необходимо персоналната независимост на управителя на БНБ да бъде защитена чрез механизма по член 14.2 от Устава от ЕСЦБ^[193].

На 29 май 2024 г. и на 5 юни 2024 г. бяха проведени консултации с ЕЦБ относно законопроект за изменение на ЗБНБ, с който се целѝ изрично да се уточни, че назначаването на управителя на БНБ за служебен министър-председател зависи от съгласието на управителя на БНБ за встъпване в длъжност. ЕЦБ приветства този проект на разпоредба.^[194] На 21 март 2025 г. Народното събрание прие този законопроект за изменение.^[195]

6.3 Поверителност

Член 4 от ЗБНБ постановява, че без да се засяга член 37 от Устава на ЕСЦБ, БНБ не може да разгласява или предава на други лица никаква информация, свързана с ЕСЦБ, нито получена информация, представляваща банкова, професионална, търговска или друга правно защитена тайна на банките и на другите участници в парични и кредитни сделки. Член 24, алинея 1 от ЗБНБ постановява, че без да се засяга член 37 от Устава на ЕСЦБ, служителите на БНБ спазват поверителността на преговорите, сключваните сделки, размера на средствата по клиентски депозити и техните сделки и получената от Българската народна банка информация, както и всички обстоятелства, засягащи дейността на БНБ и нейните клиенти, които представляват бизнес, банкова, професионална, търговска или друга правно защитена тайна, включително след прекратяване на трудовото им правоотношение. Съгласно член 37 от Устава на ЕСЦБ професионалната тайна е въпрос, засягащ дейността на цялата ЕСЦБ, който е надлежно отбелязан в член 4 и член 24, алинея 1 от ЗБНБ.

6.4 Парично финансиране и привилегирован достъп

В предишни доклади за конвергенцията ЕЦБ считаше, че определени разпоредби на ЗБНБ, произтичащи от особеностите на режима на паричен съвет, не съответстваха на забраната за парично финансиране. ЗБНБ, приет през 2024 г., който влиза в сила на датата, определена в решението на Съвета относно приемането на еврото от Република България, отмени тези разпоредби.

Съгласно Закона за кредитните институции^[196] Българската народна банка е оператор на централен кредитен регистър (член 56) и на регистър на банковите сметки (член 56а). Разходите по предоставянето на информация от тези регистри на правителството и съдебните органи се поемат от държавния бюджет. В предишни Доклади за конвергенцията ЕЦБ посочва, че за да се гарантира и по-нататък съответствие със забраната за парично финансиране, Законът за кредитните институции би спечелил от ограничаването на отговорността на Българската народна банка във връзка с функционирането на двата регистъра.^[197] Разпоредбите на членове 56 и 56а бяха изменени, за да се освободи Българската народна банка от отговорност във връзка с функционирането на двата регистъра. В съответствие с общия режим за отговорност на държавата за вредите, произтичащи от функционирането на двата регистъра, вместо Българската народна банка ще отговаря държавата.^[198] Това прави правилата съвместими със забраната за парично финансиране.

6.5 Правна интеграция на НЦБ в Евросистемата

Във връзка с правната интеграция на Българската народна банка в Евросистемата в предишни доклади за конвергенцията ЕЦБ счита, че ЗБНБ трябва да бъде променен в няколко аспекта. ЗБНБ, приет през 2024 г., разглежда посочените по-долу елементи.

6.5.1 Задачи

Парична политика

Член 2, алинея 1, член 17, точки 3 и 4 и членове 37, 38, 39 и 43 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка в областта на паричната политика и инструментите за нейното прилагане, посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Събиране на статистически данни

Член 3, алинея 8 и член 52 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на БНБ, свързани със събирането на статистически данни, посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Управление на международните валутни резерви

Членове 39–42 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка по отношение на управлението на международните валутни резерви, посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Платежни системи

Член 3, алинея 5 от ЗБНБ, който урежда правомощията на БНБ по отношение на нейното съдействие за гладкото функциониране на платежните системи, посочва правомощията на ЕЦБ в тази област.

Емитиране на банкноти

Член 3, алинея 2, и членове 26–36 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на БНБ по отношение на емитирането на банкноти и монети, посочват правомощията на Съвета и на ЕЦБ в тази област.^[199]

6.5.2 Финансови разпоредби

Избор на независими одитори

Член 7, алинея 7 от ЗБНБ, който постановява, че външният одитор се избира от Управителния съвет въз основа на процедура, проведена по реда на Закона за обществените поръчки, посочва правомощията на Съвета и на ЕЦБ по член 27.1 от Устава от ЕСЦБ.

Финансово отчитане

Членове 53–57 от ЗБНБ отразяват задължението за спазване на режима на Евросистемата за финансово отчитане на операциите на НЦБ съгласно член 26 от Устава на ЕСЦБ.

6.5.3 Международно сътрудничество

Член 5, алинея 2 и член 17, точки 11 и 12 от ЗБНБ, които предвиждат правомощията на Българската народна банка по отношение на международното сътрудничество, посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

6.6 Заключения

Законът за БНБ беше изменен, за да бъдат отразени и изпълнени препоръките, направени в Доклада на ЕЦБ за конвергенцията от юни 2024 г. В резултат на това националното законодателство е съвместимо с Договора и Устава на ЕСЦБ.